公民基本權利的限制

摘 要:基本權利是公民不可缺乏的、不可取代的、不可轉讓的、具有母體性的權利，必須在憲法中加以保障，以防止國家權力對公民基本權利的侵犯。但是，權利的擴張性又決定了必須對公民基本權利加以限制，不過限制公民基本權利應堅持法律明確性原則、法律保留原則、比例原則等，同時也必須堅持限制權利的目的不是為了限制而限制，而是為了保護公民的基本權利。

關鍵詞:基本權利 基本權利的限制 法律明確性原則 法律保留原則 比例原則

中圖分類號:DF501文獻標識碼:A

一、 基本權利解析

(一)基本權利的歷史發展。

基本權利的發展源遠流長，很難確定其開端與源頭。但是當代憲法上的基本權利最早起源于以古希臘哲學、基督教為支柱的西方文明卻是公認的事實。在西方的基本權利發展史中，最為重要的事件和文件主要有:1215年英國大憲章、1789年法國人權宣言、1791年美國權利法案、1919年德國魏瑪憲法以及1949年聯邦德國基本法。

什么是基本權利?在不同國家的憲法學以及國際法學領域，人們會使用“基本權利”、“基本人權”、“人權”、“憲法權利”、“公民權”等概念。這些概念相互交叉重疊，每個概念各自的文本依據、內涵外延、使用語境等都模糊含混，幾乎沒有厘清的可能。因此，我們絕不可能在通盤考慮世界各國憲法學的基礎上確定一個共同的基本權利概念。一個相對簡明而具有規范性的界定方法是:從本國的憲法文本出發。

在新中國建立后，公民基本權利的保障在曲折中不斷發展。隨著政治、經濟、社會、文化背景的變遷，我國憲法上基本權利的內容、范圍和保障等也在不斷變化。建國以前通過的《共同綱領》，以及建國以后的4部憲法都在不同程度上規定了公民的基本權利，其中被稱為“最好的憲法”的1982年憲法是在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上制定的，對于公民基本權利的保障糾正了1975年憲法和1978年憲法的錯誤，也突破了1954年憲法確立的框架，將基本權利篇章提前到第二章，在序言和總綱之后，在國家機構之前。這種安排暗示了基本權利高于國家的價值地位。在1982年憲法中新增了一些基本權利，例如人格尊嚴、退休人員生活保障、殘疾公民受幫助等內容，大大擴展了基本權利的范圍。尤其值得注意的是，2004年修憲將“公民的合法私有財產不受侵犯”和“國家尊重和保障人權”寫入了憲法，使得我國基本權利保障的基本觀念發生了根本性的變化。

(二)基本權利的范圍。

對于基本權利的范圍，理論界沒有一個相對一致的觀點。國內外學者對憲法基本權利的分類，可謂五花八門、形形色色。 有學者認為基本權利是一項反向權利而不是一項正向權利，是一種公權利而不是一種私權利，是一種底線性權利而不是一種列舉性權利。 也有學者認為公民基本權利應包括三類:第一類是消極的基本權利，即人身自由、言論自由、宗教信仰自由等。公民行使該項權利一般不需要國家以積極的方式予以保障，國家僅負有不加侵犯和防止侵犯以及在權利受到侵害時予以救濟的義務;第二類是積極的基本權利，指公民可以積極主動地向國家提出請求、國家也應積極予以保障的權利，比如受教育權、勞動權;第三類是參政權，如選舉權、被選舉權、復決權等相關權利。 還有學者認為基本權利分為自由權和社會權兩大類。 但是無論怎么分類，基本權利始終是那些對于公民不可缺乏的、不可取代的、不可轉讓的、具有母體性的權利。根據我國現行憲法的規定，公民享有的基本權利有:生命權與人格尊嚴、平等權、精神自由、人身自由、經濟自由、社會保障權、受教育權、監督權等等。但是我國憲法所羅列的基本權利不能被認為是基本權利的全部，隨著社會經濟水平的提高，我國基本權利的范圍是會不斷擴大的。

二、 基本權利的限制

(一)基本權利限制的原因。

由于基本權利是對于公民不可缺乏的、不可取代的、不可轉讓的、具有母體性的權利，所以在一個憲法至上的國家里，應該給予公民的基本權利強有力的保障。但是任何基本權利都是有界限的，任何一項基本權利的行使都有可能與他人的權利發生沖突，也有可能與公共利益發生沖突。為了避免權利主體在行使權利上的相互妨礙，為了保證公共利益和個人利益的協調發展，必須要對基本權利進行限制。如聯邦德國《基本法》第2條第一款規定“人人有自由發展個性權，但不得損害他人的權利或觸犯憲法秩序或者道德準則”;又如日本《憲法》第13條規定:“本憲法所保障的國民的自由和權利，國民必須以不斷的努力保持之。此種自由與權利，國民不得濫用，并應經常負起為公共福利而利用的責任”;再如我國《憲法》第51條規定:“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”等等。

(二)基本權利限制的形式。

1、基本權利的本質限制。

基本權利的本質限制，也稱為基本權利的內在限制。每一項基本權利都有其一定的構成要件，通過這些構成要件我們可判斷出公民的某一行為是不是屬于該項基本權利的范圍。比如言論自由這一基本權利，其構成要件主要有兩個層次，一個層次是公民有通過言論表達自己見解的權利，另一個層次是公民在行使言論自由這項權利的時候不能侵犯國家、集體以及其他公民的利益。如果公民的一項行為不符合這兩個要件，那么我們就可以認為這一行為不屬于言論自由的范圍。有一種觀點認為，所有的基本權利的限制都不過是基本權利的整體對個別的基本權利的限制。所以，只要界定清楚了各項基本權利的構成要件，該項基本權利的限制也就被確定了。這種學說被稱為“基本權利的內在限制說”。

2、基本權利的憲法限制。

在憲法中對基本權利進行限制是大多數國家憲法普遍采取的一種方法。除了前文中提到的德國、日本和我國憲法對基本權利限制的一般規定外，還對基本權利的具體行使做出了具體的規定。例如，聯邦德國《基本法》第8條規定:“所有德國人均可在不攜帶武器的情況下有和平集會的權利。”我國《憲法》第36條第3款規定:“國家保護正常的宗教活動。任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動。”

3、基本權利的法律限制。

法律限制是基本權利限制最常見的一種方式。通過人民代表機關或者議會制定的法律對基本權利進行限制是憲法理論的一項基本原理。這一原理也體現在許多國家的憲法規定中，例如，聯邦德國《基本法》第19條第1款規定:“在現行基本法范圍內，基本權利可由法律或者依法予以限制。”在我國憲法中，如在《憲法》第37條第3款規定:“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”又如《憲法》第39條規定:“禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”我們可以這樣理解上述條款，基本權利除了憲法加以限制之外，只能由法律做出規定加以限制。

任何基本權利都是有界限的，任何一項基本權利的行使都有可能與他人的權利發生沖突，也有可能與社會的共同利益發生沖突。為了避免權利主體在行使權利上的相互妨礙，為了保證公共利益和個人利益的協調發展，對基本權利進行限制是非常由必要的。但對基本權利進行限制需要一個明顯的界限，對公民基本權利的不能隨意限制，限制公民基本權利應該受到一定的限制，應堅持法律明確性原則、法律保留原則和比例原則。

(三)基本權利限制的界限。

1、法律明確性原則。

所說的“法律明確性原則”是指，法律對公民基本權利所作的限制，必須內容明確，能夠對公民的行為作明確的指引。立法機關縱然可以通過制定法律來限制公民的基本權利，但法律規范在對象、措施、范圍上必須非常明確具體，使公民可以從該規范中明確獲知自己應當如何行為。“明確性”原則要求立法機關在制定涉及限制公民基本權利的法律時，盡可能避免使用“不確定法律概念”和“概括條款”，防止出現不具有明確性的法律規范。

2、法律保留原則。

“法律保留原則”是一個非常重要的憲法概念，它由19世紀末德國著名學者奧托#8226;邁耶首創，并在其后倡行的法治國家思想主導下，日益成為支配德國憲政體制的基本理念。其初衷是行政機關對個人自由和財產的干預，必須得到人民代表機關以法律形式表示贊同。這就是德國經典意義的無法律即無行政的原則。當然，這里必須明確的是，法律保留意義上的“法律”是指的“正式法律”或“議會法律”，它具有特定的限定性，指的是國家立法機關所制定的法律，而不包括由行政機關制定的各種法規文件。

只有堅持了法律保留原則，才能從本源上防范對公民基本權利的侵害，從而做到合理地限制公民權利。因為，根據民主原則要求，只有民選機關才能對重大問題，特別是涉及公民基本權利的問題作出決定。如德國的“議會民主原則要求由人民選舉出的議會來決定國家的所有重要問題。”立法機關作為民意代表機關最有能力、也最有權力決定是否對公民基本權利進行限制以及如何進行限制。特別是在當前各國行政權力及司法權力都極度膨脹的情形下，強調立法機關及其立法權的權威和地位，顯然對制約其他公權力的濫用，并防止公權力可能產生的對公民權利的侵犯具有重要的現實意義。

3、比例原則。

比例原則最早是德國行政法的原則，強調國家在做出行政行為時，必須在目的與手段之間做出均衡的選擇，不能不擇手段地追求行政目的的實現。這一原則逐漸轉化為公法的共通原則，也就是所有的公權力運作都必須實現手段和目的的相互協調。比例原則包括三個具體內容:(1)適當性原則。這是指國家機關采取的手段必須能夠達到所希望達到的目的;(2)必要性原則。這是指在一切適當的手段中必須選擇對當事人侵害最小的那一個;(3)狹義比例原則。這是指不能為了達到很小的目的，而嚴重損害人民的利益。也就是說，即使某個合法的行為能夠達到目的，但是若會導致對基本權利的過于嚴重損害，這這項合法行為也應該被放棄。

三、 我國的基本權利限制法律制度思考

(一)“公共利益”的界定不清楚。

我國《憲法》第51條規定:“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益。”憲法這一規定主要是為了協調國家、社會、集體和公民基本權利之間的沖突。為了“公共利益”對公民的基本權利加以限制是憲法所必需規定的，這一點是毋庸置疑的，但是為了防止“公共利益”的無限制的擴大，進而侵犯的公民的基本權利，必須明確“公共利益”的界限。例如在土地和財務的規劃、征用、征收、執行等方面出現的大量惡性案例中，如果行政機關真正是出于公共利益的考慮而采取強制規劃、征收、征用等特殊行政措施，以公共利益限制公民的基本權利，應當無可厚非。但是，這些案例往往是某些行政機關和社會組織(說到底是某些掌握權力的人)假借公共利益之名行損害公民基本權利之實，嚴重影響了政府的形象，社會危害極大。因此，明確“公共利益”的界限是我國建立社會主義法治國家，維護公民基本權利過程中亟待解決的一項關鍵問題。

(二)“法律保留原則”未得到徹底的貫徹。

法律保留原則是規范、限制公民基本權利的一項重要制度，而此制度的起因，乃是為使人民的基本權利能夠受到更大的保障。

因此，很多國家都將法律保留原則作為其憲法的基本原則之一，并一直在憲法原則中占據重要地位。我國憲法雖然很重視公民的基本權利，但卻沒有明確規定其屬于法律保留的范圍，也沒有在憲政體系中建立法律保留這一重要原則。根據“法律保留原則”的要求，只有“正式法律”或“議會法律”才能對公民的基本權利加以限制，但是在現代社會，由于立法任務日益繁重，特別是涉及到行政管理的事項專業技術性越來越強，因此由行政機關來完成部分立法任務是必然趨勢。雖然根據法律的授權行政機關有權立法限制公民的基本權利，但是公民的一些最基本的權利如人身自由、言論自由、通信自由必須由基本法律才能加以限制(即絕對法律保留)。例如《出版管理條例》我國出版事業的最高的規范性法律文件，作為一個由國務院通過的行政法規對于出版主體、出版條件、出版內容、出版物的審查等做了詳盡的規定，這些規定有些是限制性的，但是，《出版管理條例》只是行政法規，由行政法規作出對基本權利的限制性規定在某種意義上會造成降低基本權利的保護程度。

基本權利是世界各國成文憲法普遍規定的內容，憲法的一項重要價值就是通過限制國家的權力來保障公民的基本權利。但是在現代憲政國家里，基于防止公民行使自由和權利侵犯國家、社會、集體的利益以及他人的合法利益，又由憲法對公民的基本權利規定了限制條款。但是，在限制公民基本權利時，有一項基本準則，那就是限制公民的基本權利不是為了保障國家權力的行使，而是為了更好的保障公民的合法利益，只有堅持這一點，才能從根本上防止國家機關利用“權力”侵犯公民的基本權利，才能把保障公民基本權利落到實處。

(作者:中國人民武裝警察部隊學院訓練部研究生一隊，研究方向:軍事法學)

注釋:

韓大元主編.憲法學.高等教育出版社，2006版，第134頁.

韓大元.比較憲法學.高等教育出版社，2003版.

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王繼春.公共利益與憲法基本權利的限制.西南政法大學碩士學位論文.