手機(jī)實名制下用戶隱私權(quán)法律保障問題研究

摘 要:手機(jī)實名制引起的最大爭議就在于它是否侵害了用戶的通信自由和通信秘密、侵害用戶的隱私權(quán)。本文試從推行手機(jī)實名制引發(fā)的爭論出發(fā)，討論手機(jī)實名制與隱私權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系。一旦實行手機(jī)實名制，我們又該如何在現(xiàn)有的隱私權(quán)保護(hù)法律法規(guī)嚴(yán)重缺失的情形下，明確國家行政機(jī)關(guān)、電信運(yùn)營商和用戶個人的權(quán)利和義務(wù)?在用戶隱私權(quán)受到侵犯時我們又該如何追究侵權(quán)者的法律責(zé)任?

關(guān)鍵詞:實名制 隱私權(quán) 法律保障

中圖分類號:D926文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

在我國，手機(jī)實名制出臺的背景要追溯到2005年12月。當(dāng)時的信息產(chǎn)業(yè)部副部長奚國華在出席中國電信工作會議時表示，據(jù)公安部統(tǒng)計，大多數(shù)手機(jī)犯罪使用的都是非實名的預(yù)付費手機(jī)，實行手機(jī)實名制是信息產(chǎn)業(yè)部2006年的工作重點之一，而且將實行運(yùn)營商一把手負(fù)責(zé)制。當(dāng)月27日，在全國信息產(chǎn)業(yè)工作會議上，原信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東再次強(qiáng)調(diào)，啟動手機(jī)實名制是2006年工作重點之一。因此，業(yè)內(nèi)大多數(shù)觀點傾向于2006年將是手機(jī)實名制“走馬上任”的一年。怎料，此“工作重點”四年左右未見音訊。直到2009年6月，廣東省通信管理局答復(fù)省政協(xié)委員湯鎮(zhèn)業(yè)相關(guān)提案時透露，工業(yè)和信息化部已會同公安部、國務(wù)院新聞辦等有關(guān)部門聯(lián)合制定手機(jī)實名登記制度的法律規(guī)范，正等待國務(wù)院審批。

一、手機(jī)實名制利大于弊

國內(nèi)電信專業(yè)領(lǐng)域首次就手機(jī)實名制的具體含義做出表述是在2006年，當(dāng)時信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信信息研究所徐玉副所長于世界電信日前接受泰爾網(wǎng)專訪時說:“所謂的手機(jī)實名制，是指移動通信業(yè)務(wù)經(jīng)營者在辦理移動電話入網(wǎng)手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浻脩糍Y料。用戶為個人的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浻脩舻挠行ёC件所載的姓名和編號等個人資料。用戶為單位的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯泦挝坏拿Q、地址和聯(lián)系方式。”手機(jī)實名制提出以來，對于它的質(zhì)疑從未停止，從專家學(xué)者到電信運(yùn)營商再到消費者個人都懷著復(fù)雜的情感。但筆者認(rèn)為，實行手機(jī)實名制利大于弊。

1、對于整個國家來說，實行手機(jī)實名登記制，不但可在防止“信騷擾”、“信詐騙”等方面會起到一定的作用，而且也將為公安機(jī)關(guān)偵破刑事、治安案件、甚至抓捕犯罪嫌疑人提供線索。但是也應(yīng)該正視，在我國隱私權(quán)保護(hù)法律法規(guī)極度缺失的情形下，公眾對政府監(jiān)管能力存有質(zhì)疑，因為這些年時有發(fā)生的手機(jī)用戶個人信息泄露事件，大部分都與電信運(yùn)營商有聯(lián)系。而一旦真正實行手機(jī)實名制，對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管電信運(yùn)營商的能力又提出了巨大的挑戰(zhàn)。

2、對于電信運(yùn)營商來說，手機(jī)實名制可以防止惡意欠費、套利與號碼資源浪費等問題。在更遠(yuǎn)的意義上，隨著3G的全面啟動，電信運(yùn)營業(yè)務(wù)中將包含大量的應(yīng)用體驗內(nèi)容，如手機(jī)支付、查詢、定位等服務(wù)，用戶如果想充分使用這些業(yè)務(wù)，就必須實行手機(jī)實名制，否則這些業(yè)務(wù)難以全面開展。但是，實行手機(jī)實名制需要建立完備的、實時的客戶檔案管理體系，不但要及時準(zhǔn)確地收集、核對客戶信息，還要保證客戶信息的安全性與私密性，這對電信運(yùn)營商提出了很高的要求。因此，與非手機(jī)實名制比較，手機(jī)實名制將帶來更高的人力、系統(tǒng)和管理成本。

3、對于消費者來說，手機(jī)實名制可以制止垃圾短信以及手機(jī)詐騙等問題，并且手機(jī)實名制將會進(jìn)一步拉近電信運(yùn)營商與銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，而一旦安全性能夠得到保障，未來客戶可以更方便地通過銀行卡轉(zhuǎn)賬或者網(wǎng)絡(luò)渠道繳費，通過手機(jī)來訂票和消費，這將大大提高生活效率、節(jié)約成本。但是，手機(jī)實名制又將用戶的個人信息置于電信運(yùn)營商的口袋中，這無疑增加了個人隱私泄露的風(fēng)險。而且，一旦這些信息泄露，在現(xiàn)有的隱私權(quán)法律法規(guī)缺失的情形下，用戶難以追究電信運(yùn)營商的法律責(zé)任。因此，手機(jī)實名制的實行在消費者群體中引起了廣泛的爭議。

二、手機(jī)實名制與用戶隱私權(quán)之間的關(guān)系

手機(jī)實名制引起的最大爭議就在于它是否侵害了用戶的通信自由和通信秘密、是否會侵害用戶的隱私權(quán)。

憲法是我國的根本大法，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。《憲法》第四十條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護(hù)……任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”公民的通信自由和通信秘密是公民的基本權(quán)利，屬于憲法保護(hù)范圍，如果承認(rèn)手機(jī)實名制的實施會對公民的隱私權(quán)造成侵害，那么這種舉措就是違憲的。如果它與《憲法》相抵觸的話，勢必不可能成為法律，也就不具備了立法的可行性。但是，筆者認(rèn)為手機(jī)實名制立法并沒有違反憲法。

從保護(hù)通信自由權(quán)利的角度來看，手機(jī)實名制反而能將《憲法》第四十條的規(guī)定落到實處。在我們身邊，絕大多數(shù)人都遭到垃圾短信或騷擾電話之害，一些商業(yè)組織或個人利用不實名登記的漏洞損害他人利益。這不僅侵害了用戶的通信自由權(quán)利，而且在目前的電信計費體制下，也是對用戶財產(chǎn)權(quán)的一種侵害。并且，當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生后，由于非實名制的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)難以知道侵權(quán)行為人是誰，從而無法追究侵權(quán)行為人的責(zé)任、進(jìn)行懲罰，也就無法積極地保障被侵權(quán)人的合法權(quán)益。這意味著規(guī)定公民通信自由基本權(quán)利的憲法在實踐中無法得到落實。而手機(jī)實名制從制度設(shè)計上能夠很好地解決這一問題。

手機(jī)實名制與個人隱私的最大聯(lián)系就是在“實名”這個問題上。一旦實行了實名制，我們就得將自己的名字、年齡、身份

證號碼、家庭住址等等信息都交付給電信運(yùn)營商。不可否認(rèn)，手機(jī)實名制會加大用戶個人信息外泄的風(fēng)險。但是將個人信息交給電信運(yùn)營商是否就等同于隱私權(quán)受到侵害?“有風(fēng)險”與“受到侵害”是兩回事。目前公民隱私權(quán)受到侵犯的主要原因是我國的法律并沒有對侵犯公民通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利的法律行為構(gòu)成和法律后果進(jìn)行詳細(xì)而具體的規(guī)定。當(dāng)公民的上述基本權(quán)利受到侵犯時，沒有具體的法律條文作為司法機(jī)關(guān)引用的依據(jù)，最終導(dǎo)致我國公民的通信自由權(quán)利和隱私權(quán)利保護(hù)有名無實。如果依法對電信運(yùn)營商手里的個人信息和通訊數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，那么用戶的隱私權(quán)將會有所保障。韓國等國家由于對個人隱私的法律規(guī)定得較為完善，實踐中手機(jī)實名制取得了不錯的效果。因此，筆者認(rèn)為實行手機(jī)實名制與個人隱私權(quán)受到侵犯并無直接的聯(lián)系。

三、實行手機(jī)實名制后如何通過法律保障用戶的隱私權(quán)

(一)隱私權(quán)保護(hù)法或個人信息保護(hù)法是實行手機(jī)實名制的前提。

制定統(tǒng)一的隱私權(quán)保護(hù)法或個人信息保護(hù)法是實施實名制的前提以及必要保障，也是解決目前我國隱私侵權(quán)問題的前提條件。手機(jī)實名制可以控制短信服務(wù)市場的違法行為，營造良好的信息環(huán)境，還可以提高公民的法制意識。但是，推行實名制會對用戶的個人隱私造成潛在的風(fēng)險。政府在出臺有關(guān)實名制的政策時，必須制定嚴(yán)格的配套措施，加強(qiáng)對用戶個人信息的保護(hù)。所以筆者認(rèn)為在推行手機(jī)實名制之前，最好能夠出臺隱私權(quán)保護(hù)法或個人信息保護(hù)法，才能在實踐之中對個人信息進(jìn)行最大的保護(hù)。一方面，關(guān)于執(zhí)法與司法，只有司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在必要的情況下，才能通過法定程序，對個人信息進(jìn)行查詢。另一方面，運(yùn)營商及其代理機(jī)構(gòu)必須對用戶的注冊信息進(jìn)行保密，不得用于注冊之外的其他用途。一些公司或個人將收集到的個人信息拿到市場上去賣，牟取私利，卻很難得到相應(yīng)的懲處，歸根結(jié)底在于隱私權(quán)保護(hù)法或個人信息保護(hù)法的缺失。所以，手機(jī)實名制的實行一定要伴有完善的隱私權(quán)保護(hù)體制，否則個人信息將處于一個難以掌控的環(huán)境之下。

(二)通過法律、行政法規(guī)來推行手機(jī)實名制。

《中華人民共和國居民身份證法》第十四條規(guī)定，有下列情形之一的，公民應(yīng)當(dāng)出示居民身份證證明身份:(一)常住戶口登記項目變更;(二)兵役登記;(三)婚姻登記、收養(yǎng)登記;(四)申請辦理出境手續(xù);(五)法律、行政法規(guī)規(guī)定需要用居民身份證證明身份的其他情形。依照本法規(guī)定，未取得居民身份證的公民，從事前款規(guī)定的有關(guān)活動，可以使用符合國家規(guī)定的其他證明方式證明身份。也就是說居民除了在上述法律規(guī)定的五種情形之外，是沒有任何出示身份證的法定義務(wù)。可見，只有法律、行政法規(guī)才能規(guī)定需要用居民身份證證明身份的其他情形，地方性法規(guī)、各類規(guī)章均無權(quán)強(qiáng)制要求公民出示居民身份證以證明身份。目前，眾多的實名制中，儲蓄實名制有法律依據(jù)即國務(wù)院制定的《個人存款賬戶實名制規(guī)定》這一行政法規(guī)。手機(jī)實名制應(yīng)該效仿個人儲存制定法律或者行政法規(guī)，才有權(quán)規(guī)定公民出示身份證。

(三)手機(jī)實名制立法應(yīng)細(xì)化各方的權(quán)利和義務(wù)。

法律是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會規(guī)范，是通過設(shè)定和運(yùn)行權(quán)利義務(wù)的方式來調(diào)整人的行為和社會關(guān)系的。在手機(jī)實名制涉及的主體各方來說，權(quán)利義務(wù)是不一樣的。行政機(jī)關(guān)手中掌握著大量的社會資源處于強(qiáng)勢地位，運(yùn)營商基于自己的經(jīng)濟(jì)資源，也處于相對的強(qiáng)勢地位，而用戶則處于弱勢地位，所以我們更關(guān)注行政機(jī)關(guān)和運(yùn)營商的義務(wù)。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，確定對用戶身份資料進(jìn)行保管、查驗的權(quán)力范圍，以及權(quán)力行使程序;負(fù)有對運(yùn)營商的監(jiān)管職責(zé)，對涉嫌違法的行政行為的規(guī)范與處理、建立內(nèi)部監(jiān)督與監(jiān)察制度等;應(yīng)該有效地對通信市場進(jìn)行監(jiān)管，針對電信運(yùn)營商的違法行為、對普通用戶的欺詐行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，規(guī)范電信運(yùn)營商形形色色的灰色收入。我們要明確電信運(yùn)營商及其代理人保密義務(wù)，確立完善的個人信息查詢機(jī)制，從查詢主體、查詢范圍、信息利用范圍做出明確規(guī)定;我們要明確監(jiān)控查詢過程，完善泄露個人信息的責(zé)任機(jī)制。手機(jī)實名制下，無論是公民個人還是單位，在從運(yùn)營商處取得手機(jī)號碼的時候都應(yīng)與運(yùn)營商簽署相關(guān)的協(xié)議，出示相關(guān)證件并登記。個人應(yīng)增強(qiáng)法律意識， 妥善保管自己的信息等隱私。涉及到填寫個人資料等情況時要與對方約定個人資料保密的內(nèi)容，在合同中進(jìn)一步明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

(四)手機(jī)實名制立法中應(yīng)明確各方的法律責(zé)任。

無論是多么完備的法律，都不可能完全消除違法或者犯罪的行為。只是能讓人們做到有法可依，有規(guī)可循。當(dāng)人們相關(guān)的利益受到侵害的時候，可以尋求相關(guān)的法律依據(jù)進(jìn)行自我保護(hù)。無救濟(jì)即無權(quán)利，明確法律責(zé)任必然對一部分人產(chǎn)生威懾作用，減少因為實行手機(jī)實名制導(dǎo)致侵犯隱私權(quán)的可能性。比如文萊就在2006年1月出臺規(guī)定，要求該國的移動運(yùn)營商必須實施移動電話實名登記，并在法律上確立健全的責(zé)任追究制度。只有這樣才能從根本上解決目前隱私權(quán)保護(hù)不利的狀態(tài)， 而不是在實施實名制時畏首畏尾。

本文強(qiáng)調(diào)在手機(jī)實名制下一定要加強(qiáng)有關(guān)的法制建設(shè)，要約束運(yùn)營商，也要約束政府的行為，不能隨便侵入個人私生活領(lǐng)域。手機(jī)實名制給我們帶來一個機(jī)會，手機(jī)號碼的實名管理和銀行卡的實名管理為我們搭建了一個很好的社會征信體系平臺。對于這個制度所能夠起的作用，可能還需要一段時間來證明。而且我們應(yīng)該正視，配套法律制度的缺失可能給這個制度的推行帶來很多不利的影響。所以在我們實行手機(jī)實名制的同時，也期盼著相關(guān)的法律能夠及早出臺，希望《隱私權(quán)保護(hù)法》或《個人信息保護(hù)法》能及早地為公民撐開保護(hù)隱私權(quán)的大傘。

(作者單位:中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院)

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