救災資金管理體制的國際經驗與啟示

摘要:隨著自然災害發生得越來越頻繁#65380;所造成的損失越來越大，政府也越來越重視對救災資金的管理#65377;救災資金不同于普通資金，有其特殊性，構建合理有效的救災資金管理體制成為困擾各國政府的一大難題#65377;資金的需求是資金籌集#65380;管理和監督的前提，本文在介紹救災資金需求的基礎上，以最近發生在其他國家的八個自然災害為例，分析研究了他們采用的救災資金管理體制，并結合我國現有資金管理體制存在的問題，提出了構建我國災后救災資金管理體制的合理建議#65377;

關鍵詞:救災資金;資金需求;管理體制;國際案例

中圖分類號:F830.49 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)07-0058-06

一#65380;引言

世界銀行的統計數據表明，自2006年7月至2007年6月，全球共計發生災難366個，比1975年的四倍還多#65377;這些災難包括地震#65380;洪水#65380;山崩#65380;野火#65380;干旱#65380;風暴#65380;流行病和高溫等，傷亡近200000人，其中18000人死亡，造成的經濟損失價值近300億美元 #65377;最近，有專家預測氣候將會發生快速的轉變，這一轉變將會增加自然災害的數量和強度(世界銀行獨立評估組，2006)#65377;

我國是世界上自然災害最嚴重的少數國家之一#65377;建國以來，我國由自然災害造成的直接經濟損失約為25000多億元(1990年價，下同)，年均災損約占年均GDP的3%-6%，占財政收入的30%左右，高于發達國家幾十倍(美國自然災害損失僅占GDP的0.27%，占財政收入的0.78%)#65377;旱#65380;澇#65380;風#65380;凍災害20世紀50年代直接經濟損失年均是362億元人民幣，60年代是458億元，70年代是423億元，80年代是560億元，90年代已超過1021億元#65377;建國以來我國因災死亡50余萬人，是世界上因災死亡人口最多的國家之一#65377;[1]

自然災害對人民群眾的基本生活影響巨大#65377;為確保災民的基本生活，各級政府十分重視救災工作，特別是1998年發生特大洪澇災害后，黨中央#65380;國務院確立了一系列救災的方針政策，制定了《中華人民共和國減災規劃(1998-2010年)》等規定#65377;各級財政采取各種有效措施開展減災救災工作，及時安排下撥救災資金，規范資金分配使用和管理，加強監督檢查，為預防災害發生#65380;減輕災害影響#65380;保護廣大人民群眾利益做出了努力#65377;

救災資金(簡稱救災款)是指對于遭受風#65380;水#65380;旱#65380;雹#65380;地震等自然災害的地區，政府用于搶救人民生命財產#65380;保障其基本生活#65380;重建家園的專項資金#65377;如何根據自然災害情況準確地估算救災資金需求，籌備救災款項，并對其進行合理#65380;有效的管理和監督，是各級政府和有關部門災后面臨的一項重要任務#65377;[2]

二#65380;救災資金需求評估

合理管理救災資金，并對其進行有效監督的前提是正確評估救災資金的需求#65377;影響救災資金需求的因索主要可以分成兩類:一是受災情況;二是地方自救能力#65377;

1.受災情況#65377;災情是影響救災資金需求的首要因素，準確地評估災情，需要確定受災范圍和災害損失#65377;由于受災情況直接影響居民基本生活，救災資金的撥放又以保障災民的基本生活為主，所以反映受災范圍的指標應該包括兩類:受災地區情況和人口受災情況#65377;反映受災地區情況的統計指標主要有受災地區數量#65380;受災地區面積#65380;受災地區的經濟情況(地區生產總值#65380;城鎮居民可支配收入#65380;農村居民人均純收入);反映人口受災情況的統計指標主要有受災人口數量和成災人口數量#65377;而自然災害損失不外乎兩種，即生命損失和財產損失#65377;反映生命損失的統計指標主要有人員遇難數量#65380;受傷數量和失蹤數量;反映財產損失的數量主要有直接經濟損失#65380;城鄉居民住房損失#65380;基礎設施損失#65380;公共服務設施損失等#65377;

2.地方自救能力#65377;隨著救災體制改革的深人和地方經濟發展水平的提高，今后救災資金的安排將由中央財政包攬逐步演變成中央財政與地方財政共同負擔，并形成以地方財政為主#65380;中央財政適當補助的新格局#65377;因此，在分析救災需求時，應考慮到災后各地方政府和居民自身的自救能力#65377;災情較重#65380;自救能力較弱的地區，救災需求款相應也較高，這也體現了救災資金要重點使用的原則#65377;地方自救能力主要取決于當地的經濟發展水平和財政承受能力，以及災民的個人收人與儲蓄情況#65377;反映地方自救能力的指標主要有:人均GDP#65380;人均凈收人和人均儲蓄額#65377;

一般情況下，特大災害發生后的救災和重建活動大體上可以劃分為三個階段:救災階段#65380;安置恢復階段和重建發展階段#65377;其中安置恢復階段是緊急救援后災區從無序狀態轉變到有序狀態的必經過程，是災區人民恢復正常生活和生產狀態的必然步驟#65377;在不同的階段，對資金的需求表現為不同的特點#65377;在災后的救災過程中，資金需求在搶險期迅速形成，而相應啟動的資金應急機制則在后兩個階段更具有主動性和實質意義，因此對于資金需求的認識重點在于搶險期之后的長期恢復和重建階段(見圖1)#65377;本文主要描述后兩個階段救災資金的需求和管理#65377;

救災資金不同于普通的資金，根據性質#65380;來源#65380;時間要求與使用方向等方面進行分析，救災資金具有以下五個明顯特點#65377;一是政治性，救災資金主要用于對弱勢群眾的救助，不但體現人道主義精神，更重要的是體現黨和政府對人民群眾的關懷;二是應急性，救災如救火，必須要求救災資金或物資籌措迅速，撥付及時，交接順暢，以發揮“雪中送炭”的作用;三是多樣性，體現在資金來源渠道上，主要有政府財政#65380;社會團體和社會各界捐贈，以及國際社會援助;四是復雜性，體現在救助對象#65380;災害損失#65380;資金分配管理上;五是專項性，體現在救災資金的使用上，必須堅持“專款專用#65380;重點使用”的原則，不得擠占#65380;挪用#65377;正是由于救災資金的特殊性，當政府籌集相關資金之后，應該安排合理的管理體制對其進行監督和管理，以便提高資金的使用效率#65377;[4]

三#65380;國際上的救災資金管理體制

初期的救災資金籌集之后，一般要安排相應的體制對其進行管理和監督，國際上有幾個關于救災資金管理體制 的可能選擇(見表2)#65377;普遍采用的有兩種模式:一是在現有行政機構的基礎上，整合一個新體制，這種現有的機構通常以協調機構的形式存在;二是建立一個具有具體權力和責任的完全獨立的機構#65377;政府可能在救災資金管理中發揮強有力的領導職能，而且往往起著主導作用#65377;

救災資金管理體制的建立都是為了監督和指導整個重建資金運用的過程，它們有三個主要職能:協調#65380;資金分配和監督#65377;協調是一項核心職能，因為資金管理工作往往是復雜的，協調工作涉及眾多的參與者(政府#65380;捐助者#65380;非政府組織和受災群眾)，而現有的政府機構可能不能有效地協調各方關系#65377;資金分配在資金管理過程中十分重要，這直接關系到受災群眾的生產和生活#65377;一旦管理工作疏忽，資金往往會出現落實不到位#65380;擠占挪用#65380;浪費等現象#65377;到目前為止，對于救災資金的分配仍然沒有一個合理的有效方式#65377;監督在救災資金管理過程中是必不可少的，它可以確保資金能夠有效地利用，并達到計劃的目標#65377;由于資金很可能有多種來源而且往往在政府預算制度以外，常規的政府監督系統可能不足#65377;

對八個案例的研究分析表明，除了馬爾代夫和日惹，所有受到自然災害影響的國家都建立了獨立的救災資金管理體制，在某種程度上對各方資金進行了協調#65380;分配和監督#65377;在各項職能上，獨立機構都被給予特殊的權力專門指導救災資金的分配使用，盡管有的國家還成立了其他機構負責執行相關細則(見表3)#65377;

哥倫比亞研究出一種創新的重建資金管理模式，已經被證明是非常成功的#65377;1999-2002年，哥倫比亞建立了咖啡地區的重建基金(FOREC)來協調咖啡區域的資金#65377;它是一個非集權的管理結構，明確區分國家和地方的政府職能#65377;它的作用是集中協調和監督總體資金的運行#65377;

盡管如此，FOREC也面臨著一些體制上的挑戰，如果它最大限度地進行地方合作，具有非集權操作結構的專門機構才是充分有效的#65377;將地方政府排除在項目的確定和實施之外，導致了他們之間缺乏充分的合作#65377;32個區的管理者#65380;體制能力和技術技能是不同的，造成了在一些地區執行的分歧#65377;此非集權的職能也造成了協調方面的挑戰#65377;

在這種異常條件下，一個有著強大的中央政府領導的小國，集權的資金管理機構才是最可行的#65377;馬爾代夫創造了一個中央協調委員會來管理和協調資金的分配#65377;印尼為救災資金管理提出了一個獨特的方案，政府設立了一個有著集權結構的特殊機構去管理和加快亞齊和尼亞斯的救災資金#65377;

在特殊情況下，當官方政府的結構薄弱或不存在時，聯合國擔任了臨時政府#65377;救災資金管理的功能主要通過國際捐助者和非政府組織來實施，地方政府擔當有限的角色 #65377;救災資金的體制安排取決于災難的規模和國家背景#65377;2004年的海嘯對亞齊和斯里蘭卡的破壞是空前的，使當地政府在重建工作努力中困難重重#65377;在亞齊，由于數十年的沖突使當地局勢變得相當復雜，弱化了當地政府的管理和中央政府對此地的控制#65377;相較于亞齊和斯里蘭卡，印度的對于受影響地區和嚴重沖突地區強有力的管理系統，使地方政府能夠領導救災資金管理工作#65377;相比之下，馬爾代夫是一個相當有經驗的小國家，通過中央政府系統管理救災資金，盡管海嘯對這個國家的經濟造成了相當大的危害#65377;

獨立的救災資金管理機構只是次優的方案#65377;最優的方案是在中央政府機構的支持下，由強勢的地方政府機構來管理救災資金#65377;然而，當地方政府在救災資金管理方面缺乏經驗時，建立獨立的救災資金管理體制通常才是可行性的選擇#65377;

四#65380;我國現有的救災資金管理體制及其存在的問題

為了加強救災資金的管理和監督，2002年民政部#65380;財政部下發了《關于規范特大自然災害救濟補助費分配管理有關問題的通知》(民發[2002]127號，以下簡稱《通知》)，明確了中央救災資金的使用范圍和中央救災資金的申請#65380;辦理#65380;撥付程序，對尚在發展中的特大災情，建立了先辦理應急撥款，待災情穩定核實后再辦理結算的制度，及時調度資金，保證了救災工作需要[5]#65377;

《通知》中規定中央救災資金必須嚴格遵循專款專用#65380;重點使用的原則#65377;救災資金主要用于災民緊急轉移安置#65380;口糧救濟#65380;倒房恢復重建等，做到專款專用，確保重點，不得平均分配或截留挪用#65377;申請中央補助資金要由省級人民政府統一向國務院報告，資金分配要采用因素法和公式法進行，做到規范#65380;公開#65380;公平和透明，減少人為因素，為提高資金使用效益#65380;避免資金擠占挪用提供制度保障#65377;《通知》中還規定民政部#65380;財政部將對各地中央救災資金管理使用情況進行監督檢查#65377;不及時下撥和違規使用中央救災資金的省份，如再發生特大自然災害要求中央補助時，民政部#65380;財政部將不予補助或減少補助數額，并予以通報批評#65377;

根據我國的相關規定和對救災資金的管理情況，可以看出我國救災資金的管理體制屬于上述國際分類的第三種，即融入現有的省和地方機構，救災資金由中央財政根據地方的受災情況統一調配，各級地方政府和民政部門具體管理和監督救災資金的使用#65377;由于受多種因素的影響，我國現行救災資金管理存在一些問題#65377;

1.救災資金存在多頭管理的情況#65377;從救災資金的情況看，除財政部門外，發改委#65380;民政#65380;水利#65380;交通#65380;教育#65380;衛生等部門也具有一定的資金分配權，財政部門內部的不同司(處)也都能從各自的職能角度行使不同的資金分配職權;而從項目批復的情況看，除發改委外，掌握資金的部門也有一定的項目安排權，“有資金就有項目#65380;有項目必有資金”是目前救災資金管理的怪圈，也為災區能夠多頭申報項目#65380;多頭爭取資金奠定了體制基礎#65377;

2.救災資金被滯留，資金到位不夠及時#65377;根據現行規定，中央財政下撥的補助資金應在30日內由省級下達到縣級，縣級財政#65380;民政部門應在15日內將資金落實到災民手中#65377;但是有關部門救災資金下撥后，由于資金調撥#65380;辦理手續不及時等原因，使得救災款不能及時發放到災民手中#65377;

3.存在擠占#65380;挪用救災資金的現象#65377;一是救災款當做救濟款#65380;優撫款和撫恤費使用;二是用救災款彌補民政經費不足;三是用救災款辦企業#65380;打井#65380;辦電和修路;四是用救災款歸還職工集資#65380;貸款和抵頂到期未還的周轉金;五是用救災款進行基建投資;六是用救災款購置汽車#65380;船只等交通工具#65377;如2003年云南大姚地震救災資金管理使用中，截至2004年3月，中央財政下撥的1.2億元特大自然災害救濟補助費，仍有5174萬元滯留在縣級財政;有關部門擠占挪用救災資金4111萬元，主要用于平衡預算#65380;興建樓堂館所及招待費開支等[6]#65377;

4.救災資金存在平均分配的現象#65377;從特大自然災害救濟資金分配情況看，地方在分配中央補助資金時，往往擴大補助范圍，將相當一部分資金用于災情報告以外的其他地區，致使重災區災民補助標準低，災民難以較快地恢復正常生產#65380;生活秩序#65377;因此，中央下達的春夏季災民救助資金和冬令救濟補助資金，已被大多數地區視為中央補助基數，無論有災無災#65380;災大災小，全國除上海市外，所有省#65380;自治區#65380;直轄市以及計劃單列市都有補助，這種平均分配的現象影響了救助資金的使用效益#65377;

5.賬務處理不規范#65377;一方面，部分單位未能設置專賬獨立核算，而是將救災專項資金與民政其他資金混合管理;另一方面發放救災款物手續不合規#65380;不齊全，由村領導代領，無受災戶領取花名冊等問題#65377;這些都對救災資金的安全形成了隱患#65377;

五#65380;構建我國合理有效的救災資金管理體制

救災資金是社會保障體系的一個重要組成部分，是國家為抵御各種自然災害而設立的專項資金，是用于解決人民群眾因災難引起的吃#65380;穿#65380;住#65380;疾病治療等無力承受的困難時的一項專門救助，可以說是受災群眾的“救命錢”#65377;所以，管好#65380;用好救災資金是關系到國家穩定#65380;民心安定的大事，是關系到構建社會主義和諧社會的大事，含糊不得#65377;因此，對目前救災資金存在的問題決不能等閑視之#65377;本文根據我國現今存在的問題，借鑒國際成功案例，提出了構建我國合理#65380;有效的救災資金管理體制的幾點建議#65377;

1.建立救災資金獨立運行制度#65377;救災工作的顯著特點是緊急#65377;但由于受現有行政體制的制約，救災資金從申請到下撥再到發放到災民手中運行周期較長，嚴重影響了救災資金的使用效率，影響了災民的生活#65377;因此，我們必須建立一個方便快捷的救災資金運行機制，這一機制的核心就是變事前監督為事后監督#65377;這一機制的具體內容是:中央政府按前三年救災資金支出的平均標準，作為全年的救災預備金，年初列入民政部救災專用帳戶，年終進行決算;資金的使用由民政部根據實際災情掌握使用，在民政系統內部運行;下級政府救災資金的申請下撥，由民政部門負責;財政#65380;審計部門在救災資金下撥使用后，再進行監督審計，發現問題及時處理#65377;這樣做的優點是快捷，提高了救災資金的使用效率和使用效果[7]#65377;

2.建立救災資金動態撥付制度#65377;受災種#65380;受災地區#65380;受災時間的影響，救災資金的撥付標準也有很大差異#65377;因此，各級財政部門在安排救災資金時，要因地制宜#65380;因時制宜，不能抓住一個標準不放，而應該不斷調整救災標準，讓救災資金隨著國民經濟水平的提高而提高#65377;為了規范救災資金撥付動態運行機制，建議相關部門根據各地經濟發展情況，將全國劃分為若干個區域，按區域不同確定建房標準;同時，每年根據市場物價情況，確定大米#65380;面粉等主要糧食作物的市場平均價格和每平方米房屋的平均造價#65377;這樣，民政部門按照受災人數#65380;倒損房屋的數量，通過計算就可以很快得出救災資金需求量和應下撥的救災資金額#65377;既便于民政部門操作，也便于財政審計部門審計監督#65377;

3.建立救災資金分級負擔制度#65377;救災資金分級負擔已經實行了許多年，但在實際操作中效果不是很理想，根本原因是分級負擔的政策不盡合理#65377;為了盡快改變這種狀況，建議按經濟發展程度將全國劃分為若干個區域，規定救災資金中央和省的負擔比例#65377;各省可以根據本地實際，確定省#65380;地級市#65380;縣救災資金負擔比例#65377;同時還必須建立一套行政和經濟處罰制度，對不按規定負擔救災資金的地方，由上級政府從下年度其財政收入中扣除，或扣除下一次相同額度的救災資金，并對主要負責人給予黨紀和政紀處分，確保救災資金分級負擔制度落到實處#65377;

4.建立救災資金監督管理制度，確保救災資金安全使用#65377;在救災資金管理體制中，必須包含監管機制#65377;一是建立和完善救災資金財政監督管理機制#65377;采取日常監督與重點監督相結合，上級專項監督與本級全面監督相結合的辦法，確保資金使用效益#65377;二是建立健全救災工作檔案管理及臺帳制度#65377;為了便于對救災資金追蹤問效，為救災工作開展和救災方案確定提供詳實資料，要求各級民政部門和鄉#65380;村兩級均要按災情類別和救濟順序分戶按年度建立健全救災資金申報檔案#65380;發放檔案#65377;對原始的申請報告和災情統計報表都要進行認真的匯集整理，統一歸檔保管#65377;在災情發生后，要根據災情核查結果，及時登記救災工作臺帳，以備查證#65377;三是建立健全救災資金分配情況公示制度#65377;市#65380;縣下撥救災資金后，通過報紙#65380;電視#65380;有線廣播等新聞媒體公布救災資金下撥情況，鄉鎮作為政務公開項目予以公示，并在所屬村委負責人會議上及時通報本鄉鎮救災資金分配情況;村委作為村務公開的項目和內容張榜公布#65377;自覺接受社會各界和群眾的監督#65377;

5.建立責任追究制度#65377;各級監察部#65380;民政部#65380;審計署#65380;財政部應制定違反救災專項資金管理使用的紀律處分等規定，嚴厲懲處救災工作中違紀違法行為，追究有關領導和責任人的責任#65377;

參考文獻:

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[7]鄭永壽.論新型救災資金管理模式[J].中國減災，2005，(3).

The Management System of Disaster Relief Funds

——The Analysis and Inspiration of International Experience

JIANG Li-min，ZHANG Dan

(College of Economics， Southwest University For Nationalities， Chengdu610041， China)

Abstract: With the increasing occurrence of natural disasters and the increasing loss caused by natural disasters， more and more attention is emphasized on the management of disaster relief funds. Disaster relief funds is different from the ordinary capital，and it is special，thus building a reasonable and effective management system for disaster relief funds has become a main difficulty for government. The raising， management and supervision for funds is based on the demand for funds.Firstly，this article introduces the demand for disaster relief funds.Then，on the basis of eight recent natural disaster in other countries， this paper studies the management system of disaster relief funds used by these countries.Finally，combining with China's existing financial management system problems，this paper puts forward a reasonable proposal to construct China's management system of disaster relief funds.

Key words: disaster relief funds;financial demand; management system; international cases