美國政府救助金融危機的措施及對我國的啟示

摘要:在經濟全球化背景下，源于次級貸款產品的美國次貸風波迅速席卷全球#65377;以美國為代表的發達國家采取力度空前的救助措施，暫時避免了金融體系的徹底崩潰#65377;認真梳理研究美國的救市機制，有助于增強我國金融體系的危機應對能力，進一步提高我國金融體系的穩健性#65377;本文通過分析金融危機下美國政府的各項救助措施，總結了此次危機救助的特點，并提出了對我國金融維穩的啟示#65377;

關鍵詞:金融危機;直接干預;間接干預;金融維穩

中圖分類號:F831.59 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)07-0054-04

在經濟全球化背景下，源于次級貸款產品的美國次貸風波迅速席卷全球，演變為百年一遇的金融危機#65377;以美國為代表的發達國家采取力度空前的救助措施，暫時避免了金融體系的崩潰#65377;

一#65380;金融危機下美國政府的救助措施

(一)美國政府的直接救助措施

1.政府接管與直接注資入股#65377;美國政府于2008年9月正式接管發生巨額虧損#65380;陷入全面危機的房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)，政府持有“兩房”各79.9%的股份#65377;同期，美聯儲向陷于破產邊緣的AIG提供850億美元有效期24個月的緊急貸款，由此獲得79.9%股份，并有權否決普通和優先股股東的派息收益提議#65377;與接管不同，政府直接注資不能達到控股份額#65377;2008年10月14日，美國財政部#65380;美聯儲和聯邦存款保險公司(FDIC)聯合制定總額高達2500億美元的銀行業注資計劃 ，其中半數用于購買美國九大銀行優先股 ;注資的條件是獲得注資機構3年內不能增加派息，回購股票須先征得財政部同意，給每位高管的免稅薪酬額度不得超過50萬美元，不得設置“鼓勵不必要的過度風險”的薪酬方案，不得給予高管“黃金降落傘”的優厚離職補償#65377;政府接管與直接注資措施均相當于向銀行提供一定的國家信用支持#65377;

2.批準機構轉型#65377;2008年9月，美聯儲史無前例地批準危機后幸存的摩根士丹利和高盛集團兩大投行轉型為銀行控股公司，使其有權申請設立可吸收存款的分支機構，還可與其他商業銀行一樣永久享受從美聯儲獲得貼現窗口融資和緊急貸款的權利，獲得更穩定的融資渠道#65377;轉型后，摩根士丹利和高盛同時受美國證券交易委員會(SEC)#65380;美聯儲#65380;美國貨幣監理署和FDIC監管#65377;2008年11月，美聯儲還批準信用卡巨頭美國運通公司轉型為銀行控股公司#65377;

3.放寬機構入股銀行的限制#65377;為幫助陷入資金困難的銀行獲取更多資金，鼓勵私募股權基金等機構入股，2008年9月22日美聯儲放寬了長期以來限制私募股權基金和私人投資者大量入股銀行的規定，允許投資者持有最多33%(原規定為25% )的銀行股權(其中具有投票權的普通股可以達到15%)，并且允許投資者占有董事會席位#65377;

(二)美國政府的流動性干預措施

1.傳統的貨幣政策工具干預#65377;一是除通常采用的隔夜回購交易以外，美聯儲多次使用14日回購交易等手段，向市場注入流動性;二是從2007年9月18日起，連續調低聯邦基金基準利率，在一年多時間內將聯邦基金利率從5.25%下調至0.25%;三是先后十余次降低貼現率;四是2008年10月6日起向存款機構的法定和超額存款準備金支付利息#65377;另外，美聯儲還將與其他主要央行貨幣互換的額度從有限調升為無限，以平抑離岸市場的美元拆借利率#65377;

2.推動銀行業聯手增加市場流動性#65377;2007年10月16日，為了避免8月間信貸緊縮的局面再次出現，在美國財政部的推動之下，以花旗集團#65380;摩根大通和美洲銀行為首的數家美國金融機構共同出資800億美元，建立名為“超級流動性增級管道”(Master Liquidity Enhancement Conduit，M-LEC)的新平臺，購買各家銀行旗下金融投資工具持有的資產，聯手增加市場流動性#65377;

3.剝離銀行業不良資產#65377;2009年3月23日，財政部推出“公私協同投資計劃”(Public-Private Investment Program)，擬將問題資產救助計劃(TARP)項下資金(占比85%)與來自美國財政部和私人投資者的其余資金(占比15%)組合起來，通過FDIC成立基金向私人投資者貸款(其中貸款金額的85%無追索權)，用于清理金融機構資產負債表中的遺留貸款和抵押貸款支持債券，希望以此改善金融體系的資產負債狀況#65377;

4.創新型流動性管理工具#65377;2007年12月建立的定期拍賣工具(Term Auction Facility，TAF)，通過招標拍賣方式向合格的存款類金融機構主動提供融資，貸款利率由拍賣過程決定，可避免單個銀行求助時的聲譽問題和擠兌風險#65377;截至2008年底，已為商業銀行提供1萬多億美元資金#65377;2008年3月推出的定期證券借出工具(Term Securities Lending Facility，TSLF)，交易商可用聯邦機構券#65380;住房抵押貸款支持證券等非聯邦機構債券作抵押 ，通過招標方式從美聯儲借出高流動性國債#65377;TSLF與TAF主要區別在于后者限于存款類金融機構，而TSLF面對的是深陷困境的投資銀行#65377;

貝爾斯登事件直接催生出一級交易商信貸工具(Primary Dealer Credit Facility，PDCF)，該金融工具允許美聯儲在緊急狀況下向一級交易商提供隔夜貸款#65377;它與貼現窗口最重要的區別是貼現窗口只由商業銀行使用，PDCF則為一級證券交易商(主要為投資銀行)提供流動性#65377;

美國第四大投行雷曼兄弟倒閉以后，規模3萬多億美元的美國貨幣市場基金流動性出現問題#65377;美聯儲于2008年9月19日推出資產支持商業票據貨幣市場基金流動性工具(Asset-Backed Commercial Paper MMMF Liquidity Facility，AMLF)，通過向銀行貸款，使其能夠從貨幣市場基金購入高質量的商業性資產支持票據，以此提高資產支持商業票據市場乃至整個貨幣市場的流動性#65377;

2008年10月，美聯儲設立“特殊目的機構”(Special Purpose Vehicles，SPV)，啟動商業票據融資工具(Commercial Paper Funding Facility，CPFF)#65377;即在財政部的支持下，SPV可直接通過一級交易商向合格發行者購買高質量的商業票據和未擔保的資產支持商業票據，以此緩解信貸緊縮#65377;貨幣市場投資人融資工具(the Money Market Investor Funding Facility，MMIFF)是美聯儲通過向上述SPV發放貸款，幫助其從投資人(主要是希望出售這些票據的貨幣市場基金)手中買入商業票據及存單信用證#65377;兩者的主要區別在于CPFF是直接從票據發行者手中購入票據，而MMIFF是從投資者手中購入，此舉相當于變相向企業提供貸款，改變了美聯儲自20世紀30#65380;40年代以來從未向非金融類機構放貸的歷史#65377;

(三)美國政府的其他干預措施

1.暫停賣空交易#65377;賣空(Shorting)是指交易者賣出當時并不實際擁有的股票#65377;2008年7月15日，在房利美和雷曼等大型金融股連續大跌的背景下，SEC緊急推出限制“裸賣空”的禁令，杜絕對19家主要金融機構股票的賣空;9月19日進一步擴展到799只金融股;10月2日又將暫停時間延長至30天，以防止股市劇烈波動#65377;

2.減稅#65377;為避免經濟衰退，美國政府于2008年2月采取總額約為1680億美元的大幅退稅方案;10月提出總額高達1100億美元的#65380;面向企業和中產階級的減稅方案，為可再生能源業提供170億美元稅收優惠，為2000萬受到替代性最低稅沖擊的納稅人提供1年稅收優惠延期等#65377;另外，美國政府還降低了薪俸稅和消費稅稅率#65377;

3.全球監管協作#65377;美聯儲多次與歐洲#65380;加拿大#65380;日本等央行聯手采取擴大貨幣互換協議為市場注資#65380;向金融機構拍賣美元資金#65380;同步降息等舉措，涉及金額高達4000多億美元#65377;2008年10月美聯儲宣布將無限制提供美元給英格蘭銀行#65380;歐洲及瑞士央行，用以向私人金融機構提供短期美元資金借貸#65377;美聯儲同時表示各國央行將持續合作，準備采取任何必須措施，為短期資金市場注入足夠流動性#65377;

二#65380;此次危機美國政府救助的主要特點

此次美國政府救助措施的規模空前，為1929年以來的最大一次，與過去相比呈現出以下特點#65377;

1.救助方式更加多元化#65377;不僅悉數運用傳統救助方式，還大量使用逆向拍賣#65380;創新型流動性管理工具等新方法，甚至罕見地向大型投資銀行開放“貼現”窗口，并通過商業票據融資工具直接向商業企業提供流動性#65377;此外，美國國會還投票通過汽車業救助議案，向通用#65380;福特和克萊斯勒三家汽車廠商提供最多140億美元聯邦貸款#65377;救助工具之多#65380;范圍之廣在歷史上開創了先河[1]#65377;

2.救助措施緊跟形勢變化，呈現出累進式特征#65377;在危機初期，救助以降息#65380;降低貼現率#65380;向金融市場注入流動性等措施為主#65377;隨著危機不斷加劇，美國政府被迫接管金融機構或向金融機構注資，美國國會最終通過了總額為7000億美元的“2008經濟穩定緊急法案”，大規模的金融救援方案陸續出臺#65377;在危機的不同階段對銀行國有化救助方案的不同態度也反映出救助的遞進特征#65377;危機初期，美國政府對銀行國有化方案未予考慮;隨著危機深入，國有化被提上議程;到最后，美國政府承認，實行國有化是防止系統性危機的唯一出路，直接注資#65380;購買金融機構股權是更有力和更快解決問題的方式[2]#65377;

3.救助措施有較強的針對性#65377;逆向拍賣#65380;定期證券借出工具#65380;一級交易商信貸工具等都是對少數問題金融機構的定向救助，具有很強的精準性#65377;鑒于贖買因次貸危機而受影響的問題債券和金融產品難以有效解決信貸緊縮，同時存在程序復雜#65380;定價爭議等問題，美國政府及時對以“不良資產救助計劃”為核心的7000億美元救市方案進行了重大調整，改為向銀行及其它金融機構注資，以及支持銀行系統外的證券化信貸市場，以緩解非金融企業的融資困難，提高了紓困金融機構的效率#65377;

4.金融機構去杠桿化加大了救助難度#65377;2002年以來美國金融機構的桿杠率一路上升，投資銀行的桿杠率一度超過40倍#65377;危機來臨后，金融機構進行了“去桿杠化”，以降低整體負債比率，其本質是信用收縮，2008年美國銀行信貸增長率由過去5年的平均11%下降到5%左右#65377;而糾正過度杠桿效應導致了一個惡性循環:竭力出售資產拉低了資產價格，使得資產更難售出，迫使公司出售更多的資產，金融機構進行更大幅度的資產減計#65377;“去桿杠化”放大了此次金融危機，也增加了救援成本#65377;

5.全球救市協調密度空前#65377;此次金融危機席卷全球，不論發達還是發展中國家的金融市場均出現大幅波動，各國經濟增長速度急轉直下，全球金融危機需要全球聯手救助#65377;為穩定市場信心，主要國家頻繁進行雙邊和多邊協調，兼顧各方利益訴求，加強信息交流#65380;宏觀政策配合，為共同應對危機奠定了合作基礎#65377;與20世紀30年代大蕭條時有關國家各自為政#65380;以鄰為壑的做法相比，此次危機救助過程中全球的協調力度大大增強#65377;

6.打破美國傳統的自由市場理念#65377;國有化金融機構#65380;禁止賣空#65380;救助投資銀行#65380;救助汽車公司等措施，顯然有悖于美國市場經濟的基本原則，有悲觀者認為，少數融資者的利益將損害資本主義體系的基本運作#65377;為減少阻力，美國政府強調對于經濟的干預在規模#65380;范圍和時間上都是有限制的#65377;但是，這次救助仍將在較大程度上影響美國市場經濟的運行，美國的市場基礎和市場參與主體的行為預期也已被動搖#65377;

三#65380;對我國金融維穩的啟示

據世界銀行統計，20世紀80年代至90年代末，全球共發生108次金融危機，絕大多數發展中國家都難逃金融危機的厄運#65377;認真總結美國等國家金融危機救助的經驗和教訓，對于維護我國金融穩定具有重要意義#65377;

1.危機救助的時機至關重要#65377;金融危機具有蔓延快#65380;影響大的特點#65377;國際貨幣基金組織曾提出危機救助的3“T”標準，即針對性(Targeted)#65380;暫時性(Temporary)和及時性(Timely)#65377;適當的時機和有力的措施對切斷危機發生和擴散傳導的路徑，對于在短期內幫助市場恢復信心至關重要#65377;市場普遍認為，危機發生后美國出臺《2008年緊急經濟穩定法案》#65380;向銀行注資和美聯儲購買商業票據等救市措施姍姍來遲，救助措施對重建信心的作用大打折扣[3]#65377;

2.要力爭在第一時間恢復市場流動性和信心#65377;從國際金融危機的歷史中可以發現，金融危機首先表現為流動性危機#65377;在危機救助時，要本著“急則治表，緩則治本”的原則，在第一時間恢復市場流動性#65377;解決流動性危機的辦法，主要是確保銀行和其他金融機構可以從央行無限制地籌集到所需資金，消除金融市場的恐慌，恢復市場信心，此即19世紀英國經濟學家巴杰特提出的“在中央銀行承諾的支持下自由借款”，被稱為“巴杰特法則”#65377;

3.嚴格限制救助范圍，防止道德風險#65377;救助可能導致金融利潤私有化而風險和損失社會化，引發道德風險，破壞市場紀律#65377;因此，宜將救助范圍限制于有系統性影響的金融機構，以及有償付能力但遭遇流動性風險的金融機構;在救助部分機構的同時，也應讓一部分機構依法破產#65377;在我國，出于維護社會穩定的需要，對一些資不抵債的機構往往不得不墊付存款人的存款，但要嚴厲追究責任人的民事和刑事責任，加強問責制#65377;

4.妥善處理好金融創新和風險監管的關系#65377;此次危機暴露出美國金融創新超出對風險的識別#65380;控制能力以及監管部門的監管能力#65377;金融創新是經濟發展的不竭動力，也是金融體系發展的必由之路，尤其在我國金融業發展相對滯后#65380;金融創新明顯不足的國情下，深化金融創新仍然是我國的一項長期任務#65377;借鑒美國金融危機的教訓，我們有必要在穩步推進金融創新的同時，提高對金融創新風險管理和監管的有效性，做到“管得住#65380;放得開”，把金融創新的風險限制在可控范圍內#65377;

5.建立有效的問題金融機構處置制度和程序#65377;目前，我國有關金融機構破產和處置的立法和程序尚不完善#65377;現實中，我國金融機構的退出基本上由地方政府主導，以行政手段為主，處理金融機構時缺乏統一的程序，通常是一事一議，隨意性較大#65377;因此，建議在新的《破產法》基礎上盡快制訂有關金融機構破產的行政法規和實施細則，對金融機構破產清算的程序加以明確#65377;監管機構要積極探索和積累問題金融機構處置的實踐，提高處置效率#65377;

參考文獻:

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[2]宋慧中，侯世宇.歐美在金融危機中的政策選擇及其啟示[J].中國貨幣市場，2009，(3).

[3]王濟洲.美國兩大機構出手救助房地產金融機構的啟示[N].金融時報，2008-07-15.

US Government Rescue Plans in Sub-prime Debt Crisis and the Lessons from Them

XIE Ling-ling

(Planning and Development Center，Office of the Corporate Banking Management

Committee，China Minsheng Banking Corporation，Beijing 100026，China)

Abstract: Due to the excessive lending in the housing market， the sub-prime debt crisis has brought an unprecedented catastrophe to the US and global economy. The governments of advanced countries， especially the United State， have taken various rescue plans， making efforts to avoid the possible economic meltdown. To learn the rescue mechanism by heart， will help to improve the ability to deal with any possible complicated situation， and maintain financial stability in China.

Key words: fnancial cisis;rscue plan; direct intervention; indirect intervention; financial stability