公共危機治理中非政府組織的角色定位

摘要:在公共危機治理中，政府因其權威性、資源的優越性以及自身的使命理所當然成為公共危機治理的主體。但是，日益復雜、影響日趨廣泛和嚴重的公共危機頻繁發生，使世界各國政府深感力不從心，人們紛紛把目光投向社會，希圖從社會尋求力量。非政府組織因其特有的優勢便悄然進入公共危機治理隊列中，并日益成為政府治理公共危機的重要同盟軍。本文試圖論述非政府組織在公共危機治理中的角色定位以及與政府的互動合作關系。

關鍵詞:公共危機;治理;非政府組織;角色定位

中圖分類號:C912.2 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0169—02

公共危機是相對于人類生活中正常的社會秩序而形成的一個概念，它一般是指由于內部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態[1]。在公共危機治理中，政府因其權威性、資源的優越性以及自身的使命理所當然成為公共危機治理的主體。但是，日益復雜、影響日趨廣泛和嚴重的

公共危機頻繁發生，使世界各國政府深感力不從心，甚至出現公共危機治理過程中的“政府失靈”現象的發生。

一、非政府組織參與公共危機治理是“有限政府”理念的必然選擇

1.公共危機治理中的“政府失靈” 。所謂“政府失靈”，是指“由于政府機制存在的本質上的缺失，而無法使資源配置效率達到最佳的情形。”[2]公共選擇理論認為，政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補“市場失靈”，即“市場失靈”是政府干預的理由。但是，政府干預也非萬能，同樣存在著“政府失靈”的可能性，政府失靈一方面表現為政府的無效干預，即政府宏觀調控的范圍和力度不足或方式選擇失當，不能夠彌補“市場失靈”維持市場機制正常運行的合理需要。另一方面，則表現為政府的過度干預，即政府干預的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預的方向不對路，形式選擇失當。所以說市場失靈并不是政府干預的充分條件，市場解決不好的問題，政府也未必能解決好，甚至會出現非法與低效。尤其是在一些突發狀態下，危機事件的不可預知性和信息的不對稱性等往往會加劇政府權力的“失靈”。

2.善治理念下非政府組織參與公共危機治理必然性。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民身會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[3]善治實際上是國家的權利向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。由于現代社會越來越復雜化、多元化，整個社會是由諸多相互差別、各自獨立的社會子系統組成的網絡，這種多元化的社會組成結構決定了整個社會利益的多元化。在這一背景之下，單憑政府獨自的力量已無法從容應對多元化的利益訴求。實際上，政府沒有必要也沒有能力包攬一切社會事務，政府完全可以相信各社會子系統有能力組織起來，進而實現自我管理。特別是在公共危機治理領域，更是從現實的角度呼喚著非政府組織的介入。所謂非政府組織通常是指那些獨立于政府之外的、不以營利為目的、志愿性的社會組織[4]。當前非政府組織已經成為公民社會的重要力量，非政府組織的存在使得很多群體能夠根據自身的需要對本群體進行治理，這種自治活動大大減少了政府治理社會的沉重負擔，特別是在公共危機治理中，非政府組織更表現出卓越的效能。

二、非政府組織在公共危機管理中的獨特優勢

1.組織優勢明顯運作更加靈活。面對突發公共事件，政府組織往往由于嚴格的層級體系或某些政治原因、價值因素使得它們反應緩慢或者根本不反應。而非政府組織作為一種社會自治機制，它能通過自身組織結構的靈活多樣和獨立決策與行動能力，及時投入到危機應對中去。非政府組織不僅在第一時間可以積極投身危機救治，它們還可以廣泛動員社會資源以向危機受害者提供援助，大大緩解了政府的壓力。實際上，每一次公共危機的成功應對都需要大量公共資源和志愿資源的調配與使用，充足的資源直接決定著危機回應效力。非政府組織是政府之外公共應急資源的籌集者，通過它們卓有成效的努力能有效彌補公共危機處置的資源瓶頸。此外，非政府組織還能夠作為國際社會各種力量救助支援的中介機構，尋求國際支持，募集國外援助，通過游說、呼吁、勸募等方式引導更多的社會組織參與應對危機。

2.目標明確專業優勢明顯。非政府組織在專業方面具有獨特優勢，大多數非政府組織都有明確的目標，并根據自己的目標來吸納具有相關經驗的組織成員。非政府組織術業有專攻，使它們在應對公共危機時可以提供更科學、有效的公共服務。相比之下，政府既要處理日常的公共事務，又要應對各種公共危機，這使其無法具備完整的專業知識，而非政府組織在這方面的優勢恰好可以彌補政府的不足。具體來說，危機發生前，非政府組織可以在各自不同的活動領域采取多種形式廣泛開展宣傳、教育，增強民眾的危機意識和危機管理能力。同時，非政府組織可以運用自身技術優勢監測、收集各種危機信息，并進行分析、加工和做出科學判斷，據此向和公眾提出預警。在危機發生時，非政府組織以高素質的專業資深人員為化解危機提供急需的專業性幫助，包括各種人道主義援助及心理疏導等相關工作，從而形成了在精神動員和戰勝危機方面政府無法替代的作用。在危機發生后，非政府組織作為公民社會的組織形式，對公共危機治理過程中可能暴露的政府組織和官員中失職、瀆職等行為失范應該發揮其監督功能。

3.貼近民眾動員能力強。非政府組織貼近民眾，關注社會公益事業，往往能先于政府發現危機發展的最新動態和公眾的需求。非政府組織以其自身所具有的非營利性、自愿性、公益性和非政府性，團結了許多具有公共意識和獻身精神的公民成為其組織成員，為配合政府進行危機管理提供和儲備了大量的人力資源。公共危機事件由于其突發性和危機情境下的信息不對稱性，極易引發社會恐慌。對于恐慌心理以及恐慌行為，社會學常常用 “緊急規范”理論來分析。災難事件發生以后，人群由于恐慌而出現了“無規范”現象，即恐慌行為導致原有的規范暫時失效。而阻止恐慌行為的關鍵，就是從失去規范到建立規范。研究證明，即使在混亂的“集合行為”中，也會有一種東西發揮作用，這就是“緊急規范”，即在緊急狀態下人們的行事規則。什么樣的行為可以形成緊急規范呢?最先的行動者的帶頭作用，往往形成了“緊急規范”[5]。

三、大力培育非政府組織，實現政府與非政府組織良性互動共同治理公共危機

1.為非政府組織的建立和健康運行提供良好的法制環境。1998年的《社會團體登記管理條例》對社會團體的

會員人數、財產、發起人和負責人資格等方面作了比西方國家嚴苛得多的限制，該條例規定，社會團體的法定登記機關是民政系統，在向登記機關申請登記注冊以前，必須得到主管部門的批準，而只有黨政機關和得到黨政機關委托的單位才有資格擔當社會團體的主管單位。這就造成了一個法律上的困境:要設立非政府組織必須首先找某個黨政機關(或得到黨政機關委托的單位)作為自己的主管單位。這樣就從法律上把我國非政府組織“強行納入”了既存的政府體系之中，使我國的非政府組織在法律的初始權利設定上就喪失了西方發達國家那樣的獨立性，使非政府組織成了政府部門的法律附屬物。因此，要發揮非政府組織應有的功能最關鍵的還是要通過立法加強其法人治理，讓非政府組織擺脫身上的行政色彩，變成單純的法人，減少對行政機關的依賴，從以前的緊密聯系轉變為和政府之間的伙伴關系。運作良好的非政府組織有助于提升基層民眾的參與，增加其對突發公共事件的行動能力，有助于構建政府與非政府組織良好的合作伙伴關系，這樣在面對突發事件時才能表現出其應有的靈活性和有效性。

2.加強非政府組織的內部管理。現在的非政府組織已經從過去的精英治理模式發展為平民治理模式，不論從組織成立的發起還是從管理層的組成看，非政府組織一般沒有像官僚制那樣有嚴格的層級節制，扁平的組織形態形成了寬松的組織氣氛和激勵機制。但作為一個正式組織，非政府組織必須加強財務、人事、激勵、項目承接、日常管理等方面的管理，不斷提升能力，才能取得與政府部門的話語權，也才能牢固樹立社會公信力(社會對非政府組織的認同和信任程度)。畢竟社會公信力是非政府組織生存的土壤，只有擁有社會公信力，才能贏得更廣泛的支持，才能獲得開展包括危機應對在內的一系列工作所需要的資源，才能在與政府的對話中贏得主動并得到政府的支持。

3.努力實現政府與非政府組織良性互動共同治理公共危機。政府部門握有最終合法的強制力使用權，而非政府組織是民間力量的代表，在權力鏈中處于劣勢。要在“強者”和“弱者”之間建立平等的伙伴關系，目前看來最有效的辦法是用法律規范兩者的職能范圍，明確說明兩者的關系。實際上，非政府組織作為一種社會自治組織，具有獨立的決策與行為能力，加上組織結構的靈活多樣，在危機發生時往往能迅速及時地作出反應，主動協助政府廣泛調動社會力量，快速有效地共同應對危機，彌補政府行為的不足。在有限政府理念下，面對日益復雜的突發公共事件，政府沒有理由對在危機治理中日益發揮著卓越功效的非政府組織視而不見。相反，政府應以立法或政府授權的形式明確危機管理中政府與非政府組織的權利范圍與相應責任，使政府與非政府組織在危機管理中能夠實現優勢互補與良性互動。非政府組織也應通過加強危機管理制度建設，完善內部管理，加強人員培訓，提高其危機治理能力和水平，爭取在公共危機治理中充當更加重要的角色。

參考文獻:

[1]王曉成.論公共危機全球化趨勢[J].社會科學，2004，(6).

[2]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民出版社，2001:65.

[3]俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000:8.

[4]非營利組織管理概論[M].北京:中國人民大學出版社，2002:66.

[5]社會學角度看如何科學應對突發事件[J].北京科協，2003，(11).

(責任編輯/陳鶴)