克林頓政府對臺軍售決策的跨機構模式分析

摘要:美國外交政策是美國行政當局和國會共同做出的，是經過協商、談判、討價還價、斗爭最后達成的妥協的結果。在對臺軍售問題上，克林頓政府時期是行政部門與國會矛盾比較明顯的時期。本文從外交決策跨機構模式的視角對該時期府會之爭的狀況、原因、國會介入的方式以及結果來探討美國對臺軍售政策的制定過程。

關鍵詞:對臺軍售;決策;跨機構模式

中圖分類號:K153 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0163—02

一、對臺軍售決策跨機構模式的邏輯

哈佛大學教授艾利森將其分為三種:理性行為模式、跨機構模式、官僚政治模式。美國的憲法將美國外交權分別賦予國會和總統，跨機構模式反映在外交決策中府會之間的關系。美國的對外軍售的政策是國會通過、總統簽署的一系列法律所確定的，這些法律包括1949年《共同防御援助辦法》、1951年《共同安全法》、1961年《外援法》、1968年《對外軍售法》、1974年《對外援助法》、1976《武器出口控制法》等。這些法律雖經過多次修訂，但仍是指導美國對外軍售的主要依據。在程序上，根據《武器出口和控制法》的規定，一旦美國行政部門做出一項對外軍售決定，國防部的防務安全局(DSAA)就一系列武器出售清單提交國會，國會就接到國防部的審議通知后在三十天內對相關交易進行審議，在審議之前，國會兩院的外交(國際關系)委員會舉行聽證會，國會議員年可以要求相關政府部門的負責人進行質詢。《與臺灣關系法》確立了美國對臺灣的軍售政策，該法第3條乙款規定，“總統和國會應該完全根據他們對臺灣的需要和判斷，并依據法律程序來決定這類防務物資和服務的性質和數量，對臺防御需要做出的這類決定，應包括美國軍事當局為了向總統和國會提出建議所做出的估計。”

二、克林頓政府時期對臺軍售的跨機構模式的解釋

(一)克林頓時期的對臺軍售狀況

冷戰時期1945—1989年，美國的軍費平均占其國民生產總值的6%。冷戰結束后，軍費開始大幅度削弱，從1990的3 000億美元左右(占當年國民生產總值的5.4%)削減到1995年的2 706億美元。 另一方面，美國的軍火市場在冷戰結束后一路萎縮。如果以不變價格計算，國際軍火貿易從1985—1995年，每年減少11.2%。1991—1995年，每年為323億美元，是1985年的45%，也是1972年以來的最低點。把經濟安全放在首位的克林頓政府，在對臺武器轉讓上，更多的也是從經濟和商業的角度來考察，克林頓政府改變了冷戰期間軍工企業和民用工業互不溝通和往來的狀況，使美國的軍事工業品在世界市場上更具有競爭力。自1992年布什政府決定對臺灣出售價值60億美元的150架F-16戰斗機以來，美國對臺軍售趨勢日益變強，遠遠超過了“八·一七公報”的有關限制。自1993—1996年間，美對臺軍售總額約為40億美元，1997—2000年急增至76億美元。20世紀90年代的十年期間，美國對臺軍售總額為153億美元。1994年4月中，通過兩院聯合決議案(H.R.2333)，并由克林頓4月30日簽署生效。該法案重申了《與臺灣關系法》中使臺灣擁有足夠自衛的承諾，《與臺灣關系法》第3條乙款優于“八·一七公報”。1999年8月1日，美國國防部宣布向臺灣出售兩家E-2電子戰飛機，以及一些雷達探測設備。至于出售宙斯盾驅逐艦，雖然國防部向政府提交報告，認為臺灣需要宙斯盾雷達系統、基德驅逐艦等先進設備，但克林頓政府一直沒有同意。關于臺灣參加戰區導彈防御體系，行政功能部門內部也有不同的觀點。奧爾布賴特1993年在北京TMD不存在，負責亞太事務的助理國務卿羅思表示，戰區導彈防御系統將給“臺獨勢力帶來一種錯誤的安全感”，而中情局局長特納特(George Tenet)認為兩岸軍力不平衡，應該把臺灣納入美國在亞太的導演防御系統。而國會在這個問題上立場相對鮮明，1997年眾議院提出《美臺反彈道導彈防御合作》(H.R.2386)草案，借口中國軍力的現代化，把臺灣納入TMD符合美國的利益。該議案的內容被作為1999年國防授權法(PL101-261)的一部分，在國會通過。

(二)府會之爭的原因

對臺軍售上，國會與行政部門之所以會出現斗爭，根本的問題是他們考慮利益的出發點不同，但無論怎么出現爭議，美國行政當局或者國會決不會為了中國的和平統一而在對臺軍售上討價還價，只不過他們考慮利益的視角不太一致。民主黨更多的相信民主、道義、人權等為代表的軟實力，在美國對外出售武器的問題上，相對克制。在克林頓政府的早期，對臺軍處于一個相對低的水平，并在軟件領域進行合作避免硬件的鋒芒，傷害到兩國關系，而共和黨在國防政策上更強調實力，與軍工集團有著密切的聯系。“行政當局較強調戰略目標，以及地區和國際利益，而國會可能追求具有國內影響的政策目標——與國內政治目標的政治利益(黨派利益、選舉利益)、意識形態(自由派和保守派)、價值觀(社會的和文化的)。” 對大多數國會議員來說，最關注的是能否連選連任。有研究顯示，華盛頓、密蘇里、加州、德州、佐治亞州，10%～40%的勞動者從事武器生產，康涅狄格州有高達70%的工人的工作與國防那個合同有關，這些與軍火銷售有關的議員可能在美國對臺軍售上更積極。此外，為了向行政部門表達自己“捍衛”根據法律所應該享有參與對臺出售武器決策的外交權也是導致府會之爭的另一個原因。國會議員所考慮的不是如何“保護臺灣”，而是如何贏得對行政部門的戰爭。

(三)國會介入的方式

國會介入的方式包括:(1)保證“知情權”為名，要求行政部門提供相關信息情報1998年，國會自《1999年財政年度國防授權法》中附加了一條，要求國防部辦公廳長期戰略評估辦公室(Office of Net Assessment)會同美軍太平洋司令部在該法案生效270天內，由負責國防政策的國防部副部長“以機密方式”向國會提供一份關于執行《與臺灣關系法》情況的報告。(2)要求總統就對臺軍售與國會磋商，直接參與對臺決策程序，1993年3月11日，穆考斯基提出的參議院第17號共同決議案中，便要求總統提供年度報告，詳細闡明海峽兩岸軍力對比、取得武器情況及現代化進程，同時要求在臺灣提出軍購要求之后，國防部長應該向國會有關委員會匯報。1997年7月9日，李登輝的“兩國論”，白宮決定拖遲五角大樓官員的對臺訪問，同時推遲部分售臺武器的交付，這就遇到了一些親臺議員的反對。吉爾曼威脅說，他將在國會停審一切軍售案，制止美國一切對臺武器銷售，直到對臺武器出售限制得以解除。

(四)國會介入的結果

在售臺武器上，克林頓政府面臨著國會前所未有的壓力，但是美國對臺出售的程序并沒有改變，國會的影響并沒有改變行政當局在這一政策制定過程中的主導權。面對國會的壓力，如果行政部門不贊同的，也不會聽任國會擺布，甘拜下風。在國會試圖通過《加強臺灣安全法案》的過程中，行政當局認為它干涉憲法所賦予的總統作為軍隊的最高統帥和首席外交官的權利，采取多種手段予以制止。1998年，吉爾曼給總統克林頓和國務卿寫信敦促向臺灣出售預警雷達，克林頓以這種要求未被法律程序、干涉了憲法賦予總統的外交權予以拒絕。

三、跨機構模式的局限性

跨機構模式回答了美國對臺軍售政策在行政部門與國會之間是如何制定的問題。但是有其不足。首先，府會之間不僅僅有斗爭，也有合作。例如《與臺灣關系法》的修訂，行政部門就其起到了很好的滅火的作用，結果交易達成，中美關系府會之間也沒有受到很大的影響。其次，雖然有爭斗，但是在維護美國的國家這一共同目的上，往往是一致的，府會的“和”與“不和”都是建立在維護美國國家利益的基礎上的。再次，實踐中，行政部門與國會并不像跨機構模式所假設的那樣是鐵板一塊。在向臺灣出售這種遠程預警雷達，行政部門內部分成了以國家安全委員會的李侃如、亞太助理國務卿謝淑利(Susan Shirk)、白宮安全委員會顧問斯坦伯格(Steinberg)等人為主的反對派和以負責亞太事務的助理國防部長坎貝爾為首的贊成派。而國會內“臺灣幫”的議員積極推動對臺軍售。所以，過分的強調府會之爭，也不符合美國對臺軍售政策制定的實際。

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