農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合理性思考

摘要:農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)抵押性質(zhì)上屬于一種不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利抵押，具有自身的明顯特點(diǎn)，其與當(dāng)前熱點(diǎn)問題農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在某種制度構(gòu)造、法律效果上有著某些相似點(diǎn)，可以說有異曲同工之妙。但目前《物權(quán)法》中只明確規(guī)定有限的土地抵押制度。因此，本文從農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)的性質(zhì)探討入手，闡述當(dāng)前法律嚴(yán)格限制的不合理性和在某些方面違反法律的基本原則。說明行為是對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的方式做出積極探索和行為的可行性和積極意義。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);權(quán)利抵押;探索

中圖分類號(hào):DF45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)16—0110—02

進(jìn)入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)市場化改革已取得了重要進(jìn)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)格局逐步形成，市場經(jīng)濟(jì)的一些觀念隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也已深入心。農(nóng)村、農(nóng)民同樣也深受影響。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的千變?nèi)f化，農(nóng)業(yè)必須走集約化、規(guī)?；?jīng)營。因此，在搞活農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的背景下放活農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素——土地，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。不僅是對(duì)三農(nóng)問題的解決是一個(gè)千載難逢的機(jī)遇，也是新一輪企業(yè)(比如像典當(dāng)行業(yè))開拓農(nóng)村市場，擴(kuò)大內(nèi)需的引擎。因?yàn)槭袌龌殉蔀闅v史的必然，改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度，運(yùn)用市場機(jī)制，加速土地流轉(zhuǎn)和集中，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化具有十分重要的意義。

一、我國現(xiàn)行法律對(duì)我國農(nóng)村集體承包土地抵押的法律規(guī)定

我國物權(quán)法第184條關(guān)于土地抵押的法律規(guī)定，(1)土地所有權(quán);(2)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外;以上兩種權(quán)利不得抵押。法律通過禁止性規(guī)范對(duì)此種行為說“不”。但法律并沒有限制過死，通過例外性的規(guī)定有原則來允許此種行為。即能設(shè)定抵押只限制兩類:一類是四荒(荒地、荒溝、荒丘、荒灘)土地使用權(quán)，另一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)以廠房等建筑物進(jìn)行抵押的，其占用范圍的土地使用權(quán)。第一種是秉著“變廢為寶”的理念，為了促進(jìn)荒廢的土地的開發(fā)和利用，發(fā)揮其效益的最大化，變廢為寶的市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式，也是搞活集體經(jīng)濟(jì)之必須;第二種是依據(jù)“房地一體化”“房隨地走”之原則，而對(duì)耕地、自留地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)則在一般情形下禁止抵押。我國擔(dān)保法和物權(quán)法是這樣規(guī)定的:擔(dān)保法第37條、物權(quán)法第184條第2款立法者在制定法律主要是考慮保護(hù)耕地、防止耕地的流失，以保障農(nóng)民的基本生存條件。

對(duì)此種行為筆者歸納以下幾種觀點(diǎn):(1)農(nóng)民對(duì)集體土地只有經(jīng)營權(quán)，而土地的所有權(quán)是集體。因此，農(nóng)民無權(quán)利抵押也即無權(quán)利典當(dāng)。退一步講即嚴(yán)格限制集體土地的流轉(zhuǎn)。(2)“土地所有人除法律有限制外，得向地之上下，行使其所有權(quán)?！盵1]在我國實(shí)行的是土地社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，當(dāng)前現(xiàn)行的《土地管理法》第2條明確規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得侵占，買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?3)土地并不是農(nóng)民所有，農(nóng)民僅享有經(jīng)營使用權(quán)。完全可以通過諸如出租，承包等方面流轉(zhuǎn)，沒有必要再設(shè)置新的流轉(zhuǎn)方式來增加農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營使用權(quán)的不確定，這與我們黨的三十年“不動(dòng)搖”政策不能很好的銜

接。

二、關(guān)于農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討

對(duì)于農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)到底姓“物”還是姓“債”問題一直是我國民法學(xué)理論界長期爭論的對(duì)象，即使隨著《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律的相繼頒布，農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營使用權(quán)的性質(zhì)再次成為爭議的焦點(diǎn)，法學(xué)理論界的意見也不是完全同一的?？偨Y(jié)關(guān)于農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)的性質(zhì)即存在“物權(quán)說”和“債權(quán)說“之爭。

筆者歸納“物權(quán)說”的觀點(diǎn)，主要基于以下幾點(diǎn)原因:第一，農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)是我國1986年《民法通則》關(guān)于物權(quán)的第五章中第一節(jié)的“所有權(quán)”和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)所直接規(guī)定的權(quán)利，這是法學(xué)理論界公認(rèn)的立法對(duì)物權(quán)的確定部分[2];但筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)原因有本末倒置的嫌疑，因?yàn)閼?yīng)該是先有權(quán)利的存在才能討論其權(quán)利性質(zhì)問題然后才能將其劃入那個(gè)法律部分，而不是根據(jù)已經(jīng)制定好的法律而確定其性質(zhì)，這樣容易讓人感到有點(diǎn)先入為主，可以進(jìn)一步認(rèn)為，此種權(quán)利的性質(zhì)就沒有討論的必要。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)其所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)的直接控制和利用的權(quán)利[3];筆者認(rèn)為，經(jīng)營承包合同是確認(rèn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵步驟。即使有法律的規(guī)定農(nóng)民享有此種權(quán)利，但如果沒有發(fā)包方與承包方的承包合同，那么此種權(quán)利不可能自動(dòng)被農(nóng)民所享有，也即是說，此種權(quán)利發(fā)包方與承包方之間存在著某種意思自治，而正是由于這種意思自治將與物權(quán)法定原則存在著某種法律意義上的沖突。主張債權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包應(yīng)屬合同關(guān)系，承包方與發(fā)包方之間是一種合同上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度是農(nóng)民在既有制度上的自發(fā)性制度創(chuàng)新。它即突破了既有制度對(duì)農(nóng)民權(quán)利的束縛，同時(shí)它又是在人民公社確立的集體所有權(quán)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。土地承包經(jīng)營使用權(quán)作為我國改革實(shí)踐的產(chǎn)物，是在我國特有國情下生的具有變遷性和自發(fā)性的制度，因此無法用傳統(tǒng)民法上的物權(quán)與債權(quán)對(duì)立學(xué)說來分析，這才是農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用權(quán)的物權(quán)說與債權(quán)說難以定論的真正原因[4]。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)應(yīng)該屬于債權(quán)范疇，首先，因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)法定的原則，農(nóng)村集體經(jīng)營權(quán)作為一種新型的權(quán)利并不符合物權(quán)的一般特征，最主要的原因是它基于土地承包經(jīng)營使用合同所產(chǎn)生的權(quán)利，這種合同是有時(shí)間限制(雖然中央強(qiáng)調(diào)可以長達(dá)若干年)。但這不能并滿足物權(quán)絕對(duì)性的一般特征。其次，物權(quán)具有繼承性特征，而農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)似乎只能在有限的承包期才可以繼承。依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式。雖然土地是以人口化分的，但實(shí)際上家庭承包是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶進(jìn)行的承包，以農(nóng)戶為承包單位，承包過程強(qiáng)調(diào)公平。通過家庭承包形式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在承包期內(nèi)，家庭的某個(gè)或者部分成員死亡的，土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生繼承問題，承包地由家庭其他成員繼續(xù)耕種，家庭成員全部死亡的，土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，由發(fā)包方收回承包地。再次，此種權(quán)利的取得是兩個(gè)平等的民事主體(發(fā)包方與承包方之間)根據(jù)雙方意思自治來訂立承包合同。而傳統(tǒng)的民法學(xué)說關(guān)于農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)的抽象定性與實(shí)際當(dāng)中家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的具體內(nèi)容之間存在著較大差距，土地承包經(jīng)營權(quán)在具體的法律規(guī)定中已經(jīng)偏離了債權(quán)方向而轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實(shí)的物權(quán)。若把土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)性質(zhì)因?yàn)槲餀?quán)的性質(zhì)法律將對(duì)其限制得過死，這對(duì)于當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展將嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的生產(chǎn)主動(dòng)性和積極性，不利于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)用土地市場的流轉(zhuǎn)，從而限制了土地資源的優(yōu)化合理配置，而土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)化則是調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性的重要方法，與2008年10月在北京召開關(guān)于研究推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展問題的中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議的精神是一致的。因?yàn)樵诒敬螘?huì)議中:最主要的精神即搞活農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的重要途徑就是有原則、有步驟放活農(nóng)村的土地市場。而確認(rèn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)是屬于債權(quán)性質(zhì)將更能自由、高效的流轉(zhuǎn)。這對(duì)以后農(nóng)村集體土地經(jīng)營使用權(quán)的典當(dāng)將掃除法律上的障礙。

三、農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)通過抵押方式典當(dāng)合理性探討

1.允許農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的通過抵押方式典當(dāng)，它體現(xiàn)了民法上民事主體的平等性，因?yàn)橐砸欢ㄘ?cái)產(chǎn)上所有權(quán)以外的權(quán)利作為抵押權(quán)的標(biāo)的，這是各國立法之通行的做法。不能怕在某種程度上影響社會(huì)穩(wěn)定而違背基本法律中的一般原則，換言之，法治社會(huì)的目標(biāo)將只能喊喊口號(hào)而已。社會(huì)穩(wěn)定的問題可以通過其他社會(huì)制度加以解決(諸如加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、擴(kuò)大就業(yè)途徑、健全和完善社會(huì)保障制度等等)。因?yàn)榫湍壳拔覈r(nóng)民獲得的土地情況來看，其獲得土地的途徑基本上是通過農(nóng)村土地承包合同所獲得。而合同方式是獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)的來源之一，體現(xiàn)我國農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，而債權(quán)本身即具有平等性。

2.農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的取得是基于發(fā)包方與承包方訂立的合同。而民事中合同最主要的原則即意思自治原則，所謂的意思自治是指參加民事活動(dòng)的當(dāng)事人在法律允許的范圍內(nèi)享有完全的自由，按照自己的自由意思決定締結(jié)合同關(guān)系，為自己設(shè)定權(quán)利或?qū)λ顺袚?dān)義務(wù)，任何機(jī)關(guān)，組織和個(gè)人不得非法干涉。當(dāng)承包方基于意思自治的合同而取得集體承包土地經(jīng)營權(quán)利時(shí)，任何發(fā)包方等組織、個(gè)人不得干涉才對(duì)，因?yàn)橹挥胁挥|及集體土地歸于國家、集體所有這條底線，都不會(huì)違反合同。這為農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供有力的法律支持。即也為農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的典當(dāng)提供法律依據(jù)。

3.建立農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押市場是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。只有這樣才活躍農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素——土地。土地的放活將有助于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)氛圍的形成，從而有助于形成集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的新型大農(nóng)業(yè)。而反對(duì)者基于現(xiàn)階段政治上的考慮，將數(shù)億農(nóng)民約束在相對(duì)固定的區(qū)域內(nèi)，按照農(nóng)耕文明的治國思想，有利于政治的長治久安。再者社會(huì)主義市場機(jī)制不成熟。特別對(duì)農(nóng)村集體土地是否能作為商品來進(jìn)行交易學(xué)界一直存在著爭議。

4.允許農(nóng)村集體承包土地經(jīng)營權(quán)的通過抵押還是實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)是沖擊傳統(tǒng)中國的小農(nóng)意識(shí)在農(nóng)村中根深蒂固的影響法寶之一。所謂的小農(nóng)意識(shí)就是為滿足個(gè)人溫飽，在一小塊地上自耕自作，無約束、無協(xié)作、無交換而長期形成的一種思想觀念和行為習(xí)慣。這種無交換的商業(yè)意識(shí)一直以來都在影響中國三農(nóng)問題，更嚴(yán)重的情況甚至蔓延到整個(gè)中國的市場經(jīng)濟(jì)改革的步伐。那到底是否應(yīng)該加大農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的力度呢?筆者認(rèn)為，當(dāng)有種經(jīng)濟(jì)利益可以獲得時(shí)，農(nóng)民會(huì)漸漸適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而土地作為農(nóng)民最重要的一種生產(chǎn)要素，其在市場經(jīng)濟(jì)中理所應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)其效益的最大化，這對(duì)農(nóng)民致富奔小康具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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