當前村民自治建設中存在的問題及對策分析

摘要:村民自治是我國基層民主政治的重要實踐形式，是社會主義民主政治的有機組成部分。分析其科學內涵，界定其治理邊界，結合實踐，探究其得失，尋求其建設對策，對形成較為完善的農村公共治理機制，促進當前建設社會主義新農村，有著普遍的針對性和現實意義。

關鍵詞:村民自治;建設;問題;對策

中圖分類號:DF3 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0108—02

村民自治在中國基層民主中占有十分重要的地位，是發展社會主義民主的基礎性工作。村民自治建設是我國民主政治建設的歷史性突破，增強了村民的民主法制意識，轉變了村干部的權力觀念，激發了村民的參與管理熱情，實現了村務公開，對鄉村治理、建設社會主義新農村產生了深遠影響。

一、村民自治的內涵

村民自治，就是在黨的領導和鄉鎮人民政府的指導下，村民群眾按照照黨的方針政策和國家的法律法規，實行自己管理自己、自己教育自己、自己服務自己。簡單來說，就是村民自己的事兒自己管。具體來說，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督活動實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。

村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

民主選舉，就是指由村民直接選舉產生村民委員會成員。1988年《村民委員員組織法》(試行)開始試行，標志著包括村級直選在內的中國村民自治開始啟動，一些農村開始直選村委會。1998年11月4日，《村民委會員組織法》正式通過，從而結束了長達十年之久的試行期。這樣一來各省、自治區、直轄市先后修改了村委會選舉辦法，開始由村民直接提名進行選舉，選舉的直接性導致村級民主的真實性更加明顯。

民主決策，就是村里凡是涉及村民利益的重要事項和村中的重大問題，都由全體村民討論決定，而討論的組織形成是召開村民會議和村民代表代會議。

民主管理，就是指由全體村民共同管理村內所發生的一切事務。農村村務包括政務、財務和事務三大類。村務管理有村規民約和村民自治章程兩種主要形式以及其他新的管理模式。村規民約起源于中國古代的鄉規民約，村民自治章程是將國家的法律、法規和政策同本村實際結合，把國家的大政方針制成干部易于操作，群眾易于遵循的具體規定。通過制定、執行村民自治章程，廣大村民群眾實現了自我管理、自我教育和自我服務，達到了民主管理村務的目的。村民自治章程被村民們熱情地稱為村中的“小憲法”。

民主監督，由村民直接了解、評議、規范村委會工作和村干部行為，使村干部在群眾的監督下，依法工作。民主監督是法律賦予村民的自治權利之一，是村民自治重要組成部分。主要是通過村委會定期報告工作、民主評議干部、村務公開和“民主日”活動。民主評議村干部，以無記名方式，由評議人填寫“評議票”(或“測評票”、“考核票”)，按被評議的分數，劃分等級，公布結果。

村民自治，通過直接選舉村民委員會干部，直接決定村里的重大事務，直接參與村務管理，直接監督村民委員會的工作和村委會干部的行為，達到自我管理、自我教育、自我服務，是農村基層最直接的民主。

二、村民自治存在的問題及分析

(一)村民自治存在的主要問題

1.鄉村關系緊張。從傳統上講，鄉鎮是一級政府機構，當然對村實行領導。村民自治以后，鄉鎮政府對村的領導變成了“指導”。依照這樣的指導關系，村級事務由村民自己管理。而涉及到國家的稅收、計劃生育、社會治安等事項則由鄉鎮政府代表國出面進行管理。在這樣的一種管理體制下，村民內部的事務鄉鎮不再干預，而村民對國家所應盡的義務又必希完成。這種新型的政府和農民的關系，很難為習慣于傳統行為方式的鄉鎮政府所接受，也很難適應傳統的中央集權的政治體制。

2.“兩委”矛盾沖突。村民自治容易導致村委會和黨支部發生矛盾沖突。由于村委會的領導是經過村民直接選舉產生的，得到了大部分村民的支持和擁護，在村級的權力結構中具有很強的民選的合法性基礎。

(二)村民自治存在問題的原因分析

1.現行行政體制是造成鄉村關系緊張的原因。一是現行的行政體制是造成鄉村關系緊張的壓力源。鄉鎮政府作為行政體系中的最基層組織，處于整個級層組織的最底端，所承受的壓力往往最大。在許多地區，鄉鎮政府名義上是一級獨立的政府，但實際上形同于縣的派出機構，只是執行來自上級黨政與各部門下達的任務而已。在壓力型行政體制下，鄉鎮政府往往只能選擇對上負責，調動一切資源為完成上級下達的各項指標服務。在體制性的壓力下，鄉鎮政府沒有動力和精力指導和支持村委會工作。二是“兩委”體制為鄉鎮政府控制村委會提供有利條件。如果說壓力型行政體制激發出了鄉鎮政府控制村委會的動機，那么村委與村黨支部的“兩委”體制則為鄉鎮政府控制村委會提供了便利條件。《村民委員會組織法》明確規定，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”，這就明確了“兩委”中村黨支部與村委會是領導與被領導的關系。

2.制度設計和思想認識是導致“兩委”矛盾沖突的原因。一是制度設計的模糊性。現行相關法律、條例對兩委工作范圍規定是模糊的。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定:村黨支部是農村各種組織的領導核心，討論決定經濟建設和社會發展中的重要問題。但究竟如何體現“領導核心”，究竟什么才是“經濟建設和社會發展中的重要問題”等都沒有明確的規定?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然在第3條規定了黨支部的領導核心，但在關于村委會職責的規定中，又幾乎囊括了農村經濟建設和社會發展中的重要問題。二是傳統的思維定式。黨支部是黨在農村的基層組織，并且在很長的一段時間里，發揮著巨大的作用，形成了較強的權威。黨支部認為“既然黨支部是領導核心，當然對村里的事有決定權”，長期以來的工作方式也形成了“黨支部書記是一把手”的觀念。但是，黨支部的權威隨著經濟體制和管理體制的改革權威性受到了來自村委會的挑戰。三是鄉鎮的干預因素。在長期的工作過程中，鄉鎮與村黨支部結成一種“天然的同盟關系”，因為當時還沒有村委會，況且整個20世紀80年代和90年代初期村委會的地位和作用也不是那么突出，鄉鎮有事、有工作，一般都直接找村黨支部。

三、如何加強村民自治建設

(一)堅持黨的領導和依法辦事

村民自治要堅持黨的領導和依法辦事兩條原則。黨的十五屆三中全會《關于農村工作若干重大問題的決定》強調:“發展農村民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合。堅持有法可依，執法必嚴，違法必究?！庇謴娬{:“擴大農村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合。堅持統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉(鎮)、村基層黨組織的領導核心作用?！?/p>

堅持黨的領導，這是憲法和黨章精神的體現，也是由我們國家的性質決定的。村民自治只有在黨的領導下，才能保證正確的政治方向，把億萬農村群眾政治主動性和參政議政的積極性充分發揮起來，提高村民自治的質量。

堅持依法辦事，就是要在法律法規允許的范圍內開展自治活動，也就是說自治活動的內容不能有與國家法律法規相違背的地方，不能超出法律法規所規定的內容和范圍。《村民委員會組織法》是保障村民自治的重要法律。憲法和村民委員會組織法規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。它不是一級政府行政機構，但它不同于一般的社會自治組織，它還承擔著一些政府的職能。

(二)創造村民自治的制度環境和文化環境

制度建設直接關系著村民自治的成功與失敗，當前村民自治的制度化建設仍應圍繞四個民主進行，特別是要著重程序性方面的技術設計。從總體上看，選舉仍是重點，這是因為選舉牽涉的矛盾面很大，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發展。同時，也要兼顧到其它三個方面的制度建設，尤其是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主決策、民主議事制度;以村務公開、民主評議和村民委員會定期報告工作為主要內容的民主監督制度。做到村務活動有法可依，有章可循，有法必依，有章必循，推進村民自治制度化、規范化、法治化，提高村民自治水平。

文化環境建設的核心內容是樹立社會主義民主觀、法治觀和平等觀，消解人們頭腦中的等級特權、專制獨裁的封建傳統文化的影響。在我國社會主義發展進程中，正如鄧小平同志指出，“我們過去對民主宣傳的不夠，實行的不夠，制度有許多的不完善”，加之根深蒂固的封建傳統政治文化的影響，要使民主、法治、平等的現代觀念深入人心，成為社會成員普遍的政治文化心理，路程還很遙遠。

(三)理順“兩委”關系和鄉村關系

理順黨支部與村委會的關系。黨支部是農村的領導核心，這是法律確定的地位，問題在于這一領導核心地位如何實現。領導核心指的是政治上的領導，而非越俎代庖，代替村委會直接辦理村民自治的各項事務。黨支部要發揮領導核心作用，就是要保證憲法、法律和黨的方針、政策在農村貫徹執行，督促村委會依照憲法和法律的規定實行自治，積極提出村的各項發展規劃，并通過村民會議或村民代表會議形成決議，監督村委會貫徹落實，監督村委會的工作及村委會干部的行為。

理順鄉村關系?！洞迕裎瘑T會組織法》對村委會與鄉鎮政府的關系作了明確規定，鄉鎮與村委會的關系是指導、支持和幫助的關系，而不是領導與被領導的關系。因此，對鄉鎮的管理體制要進行改革，要轉變鄉鎮政府原有的治理結構和治理方式，改變傳統的公共權力自上而下地單向式運行，還權于民，使村民自治名副其實。特別是要切斷鄉鎮與村的經濟利益聯系，改變“村務鄉管”、“村財鄉理”的局面。要變以事后監督為主為以事前監督為主，變更多的行政干預為更多的司法監督。

(四)加強對村委會成員培訓

村民自治的組織者和實施者，要履行帶領全體村民進行自我管理、自我教育、自我服務的法定職責，挑起帶領農村共同發展社會、經濟、文化的重擔。各級政府應加強對村委會成員進行培訓的重視，要像對國家公務員培訓那樣形成制度，使培訓成為村委會組織建設中的一種規范要求，促進他們綜合素質的提高，以帶動這些地區村民自治建設的健康發展。

(責任編輯/姜超)