試論西方媒體在公共政策周期中的角色與作用

摘要:托馬斯·R.戴伊曾將公共政策定義為“是關于政府所為和所不為的所有內容”，但是，在公共政策的生命周期中，政府并不是發揮作用的唯一角色。現代社會，大眾傳媒由于自身的特點而成為公共政策生命周期中一個特殊的主體，發揮著越來越重要的作用。但是，媒體究竟在政策周期中扮演著怎樣的角色?又是怎樣影響政策過程的?這將是我這篇文章主要討論的問題。

關鍵詞:媒體;公共政策;角色

中圖分類號:C913 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0059—03

影響政府公共政策的要素很多，其中媒體是一個不可忽視的因素，特別是隨著電視、報紙、網絡、電臺等現代傳媒技術的不斷發展和普及。大眾傳媒作為公共政策體制外的一種社會力量，對政府政策行為的合理性、公共性和有效性都有著重要的影響，這種影響貫穿于公共政策行為的整個環節:傳媒將有新聞價值的個人問題引向公眾議程，引發社會輿論，聚合公眾意見以促使政府關注該問題，從而影響政府的議程設置;傳媒為社會民眾提供利益表達的機會和渠道，使得公眾也得以有機會參與到公共政策方案的討論中來，有利于提高公共政策的公共性;對于政策執行這一公共政策系統過程的核心環節來說，傳媒以新聞報道的形式對政策執行情況進行監督、反饋，有利于政策的進一步完善。

一、媒體在民主社會中的地位

在西方民主社會中，媒體是政策制定過程中的一個重要參與者。媒體的身份、地位非常特殊，因為它并不是制定政策的國家機關，也不像一般的利益集團那樣控制巨大的經濟資源，或是與出臺的政策有直接的利害關系。但是，無人能否認媒體在政策制定過程中那或明顯或潛在的影響力。那些主宰和領導國家中最有影響力的媒體組織的人物本身，由于控制了國家的信息資源，都被認為是國家精英集團的重要組成部分。

媒體被稱為民主社會中的“第四種權力”，新聞工作者被稱之為“無冕之王”。媒體反映了人民的呼聲，監督政府的行為，一定程度上實現了社會公正。英國傳播學者Brian McNair在其著作《政治傳播學》中提到，在一個理念型(ideal-type)的民主社會中，大眾傳播媒體所應具有五個功能:第一，大眾傳播媒體必須“告知”人們周遭正在發生的事情;第二，大眾傳播必須“教育”民眾關于事實的意義與重要性;第三，媒體必須提供政治論述的“公共領域”，協助民意的形成，并且將民意回報給大眾知道;第四，廣泛報導政府及政治的人與事讓大眾了解，即新聞的守門人角色(watchdog);第五，在民主社會里媒體發揮“鼓吹”政治觀點的功能。

數量龐大的大眾傳媒在人們的生活空間里觸手可及，現在，大眾傳媒對公眾產生影響的便捷性和有效性已經不亞于任何一種制度化的政治參與和社會參與機制。一個國家政策的民主程度的重要表現在于政府的公共政策是否均衡合理地體現了有關階層和群體的利益，社會各階層的意見對政策有無影響。大量的經驗個案證明，媒體在促成民主的廣度、民主的深度或擴大民主的范圍方面都十分有效，媒體使得大眾實際地參與公共政策過程稱為可能。

英國社會理論家J.B.Thompson認為，作為公共領域，現代大眾傳媒的重要性不在于它開放了一個平等、開放和自由的公共對話空間，而在于它提供了“可見度/透明度(visibility)”這種“公共性(publicity)”。也就是說，大眾傳媒的存在提高了傳媒事件的公共可見度，使得全社會范圍得以了解這個傳媒事件。可見度的提高直接對權力構成約束，給權力持有者帶來政治風險。這個約束過程可以這樣描述:當“憤怒”的民意指向政府，在“眾目睽睽”之下，政府就不得不應對，也就是說，“可見度”的增加和民意的興起將給政府統治帶來新的風險，政府若不采取措施應對已經公共化了的事件和民意，將使得自己證券合法性大大降低，并喪失民眾的信任，這顯然不符合證券統治的需要。

二、媒體在公共政策生命周期中發揮的作用

在民主體系中，媒體具有雙重功能，它既把來自于政府的政治信息傳達給公眾和社會上的其他各種集團，又通過各種方式把公眾以及利益集團的意見傳達給政府，二者都與公共政策的制定與執行密切相關。

“誰決定著政治的內容，誰便統治者這個國家。”[1] 媒體的權力來自于他們能夠決定什么是“新聞”，它們闡釋新聞、使廣大的受眾熟悉政治文化、提供了說服和規勸大眾的工具，可以說，媒體在決定著政治討論的內容和日程表。凱德等人曾指出，政治“事實”由三個范疇構成:“首先，存在一個客觀的政治事實，真實發生的政治事件;其次，有一個主觀的政治事實，即政治行動者與公民認識到的政治事實;最后，構建的事實，即媒體報道中的那個事實，主觀政治事實在政治行動者和公民的腦海中的形成與構建的事實息息相關。”[2] 媒體不可能以一種中立的不偏不倚的方式簡單地報道政治領域中發生的一切，這一方面是由于報道新聞的記者對每個問題都有自己的看法，因此他們在敘述新聞時多多少少會夾雜進自己的主觀看法;另一方面，經過長時期的發展，每個媒體都形成了自己的政治立場，因此不同的媒體在敘述同一個問題時都會從自己的角度出發，側重點不一樣，所產生的社會效果自然也就不一樣，對政治的影響自然也就不同。

1.媒體幫助制造公共問題

發現問題是政策活動的起點。西方公共政策研究者在總結社會問題如何能被列入政府政策議程的方式時提出了四種情況:政治領導者的決定，某種危機或突發事件，抗議活動，特別問題引起大眾傳媒的注意[3]。

最吸引媒體注意力的問題一般會變成公眾認為是最重要的問題，大眾傳媒既能發現問題，也能實現現有沖突的社會化。因為，媒體是這個社會的“擴音器”，它決定公眾怎樣思考方面具有更大的影響力。同改變現有的民意相比，媒體能夠更加容易地制造出“新”的民意來。而且媒體能夠影響到超出個人經歷的問題，即那些一般民眾從來沒有經歷和感覺到的話題和問題。媒體制造新聞、闡釋新聞，他們每天從成千上萬的事件、話題和人物中，篩選出符合他們要求的將要成為新聞的內容，然后根據自己的理解以及需要闡釋他們，并向公眾傳達，引導公眾對事件的理解。美國政治學家科恩說:“報紙或許不能直接告訴讀者怎樣去想，卻可以告訴讀者想些什么。”同時，媒體愿意選擇那些表達媒體自身觀點的新聞來源。即使媒體決定選用觀點彼此相左、有爭議的事件進行報道，它們也會通過選擇不同的新聞背景和來源，使爭論向某一方面傾斜。于是，公眾所接收到的信息則是同一的，他們會逐漸形成與媒體一致的觀點，關注媒體所關注的、支持媒體所支持的、反對媒體所反對的。當社會中大部分人都對媒體“制造”出的某個問題給與關注的時候，新的公共問題就產生了。

2.媒體在政策決定過程中的作用

某個問題要想引起政府的重視，并最終形成一項決議，那么首先必須進入政府的政策議程，然而并不是所有的問題都能進入政府的政策議程的。金登曾經指出過進入政策議程的條件，那就是“政策流”、“問題流”和“政治流”[4]的匯合，政策窗口打開。在這一過程中，媒體也發揮著重要的作用。

媒體擁有巨大的信息資源和強大的輿論優勢，它能通過強大而集中的宣傳，把一個普通的公共問題上升為危機問題，從而引起政府的高度重視，從而進入政府的政策議程。這一過程中，由于自身的直接性、迅速性和廣泛性，媒體為政策制定創造了一個良好的公眾支持環境，擴大了政策訴求群體，提高了政策問題的認知程度，幫助公眾關注的問題進入政策進程。媒體造成的“焦點效應”，形成了強烈的政策輿論壓力，促使決策系統接收來自公眾的愿望和要求，對于議程的最終決策將向有利于公眾的方向發展[5]。

媒體為公眾提供利益表達機會，從而完善政策制定過程。政策目標理想與否依賴于它在多大程度上惠及那些遠離政治權力中心、在制度性安排上缺乏利益表達機會的“大多數人”的利益。大眾傳媒可以將議題呈現于公眾面前，引導社會公眾關注討論方案的細節設計，為政策的充分論證提供公眾平臺。媒體將專家、利益集團、政府等各方面的意見公布出來，透明地呈現在公眾面前，給公眾提供一個辨析公共政策的良好空間，進而再將成型的公眾的普遍意見以報道或評論的方式刊登出來，供政府制定政策參考。

3.媒體在政策執行中的作用

上文曾提到，媒體在民主體系中的雙重功能，它既把來自于政府的政治信息傳達給公眾和社會上的其他各種集團，又通過各種方式把公眾以及利益集團的意見傳達給政府，這兩個功能在政策的執行過程中都能得到體現。

首先，公共政策出臺后，要想減少執行中的成本，必須借助于媒體大量的正面宣傳。政策制定者通過媒體向目標受眾傳遞信息，經媒體報道后為受眾所接收，增強政策的社會認同度，從而使得公共政策順利被執行。

其次，媒體在事實上發揮著監督政策執行的作用。公共政策的監控主要是通過社會輿論的形式來實現的，而社會輿論正是掌握在媒體手中的。社會輿論是公共意志的集中反映，即它體現和表達了公眾的利益、愿望與要求。在這里，媒體發揮著了“下情上達”的功能。報道民意調查的時候，媒體常常聲稱自己代表了“公共輿論”，而政治家們則會認真地看待這些報道，通過他們來評估政治形勢，因為這些報道代表了公眾的意見，即使不是，在媒體公開報道后也會影響公眾的看法，最終成為公眾的觀點。

媒體將這些觀點反饋給政府后，政府可以對公共政策加以反思，不適當的地方可以加以調整，最終形成一項大家都滿意的政策。

三、媒體影響公共政策的途徑

1.媒體直接影響政府

媒體是掌握社會的輿論資源，是社會精英的一部分，形成自己的利益集團。當政府意圖出臺某項與該利益集團有關的政策時，他們也會像其他的利益集團那樣游說政府，希望政府能夠做出對自己有利的政策規定[6]。

通過選擇各種問題并直接加給政府官員們的方式，媒體便設定了政策制定的日程，引導著政府做出社會所需要的政策。也許可以說，媒體不關心的事情也就使政府可以忽略不計的事情。

2.媒體與政黨的互動

也許媒體最初是想作為無任何政治偏見的公共輿論代表，但我們不能忽視大眾媒體(特別是報紙)的卻有著政治傾向。在兩黨制或多黨制的國家中，媒體總有一個自己特別支持或偏愛的政黨。拿報紙來說，報紙不斷發表這自己的觀點，公眾也期待它這樣做，理想的情況是，在一個多元化的民主社會里，這些觀點能夠全面反映社會的多黨派結構，促進政治多樣性以及不同觀點間的理性辯論并且最終為公眾利益服務，為一項科學合理的政策的出臺提供良好的輿論環境。但事實上，媒體卻沒有做到。1992年關于英國大選期間全國性報紙的政治傾向的調查數據表明，二十家日報和星期日報中，六家支持工黨，兩家保守中立，還有十二家力挺保守黨。因為媒體自身帶有這種政治傾向性，因此他們所“挑選”的新聞，或是報道的新聞的角度也就存在著差異，對公眾會產生不同的影響，同時也會把不同的信息反饋給政府，影響政策制定。就這樣，在一定條件下，媒體會不自覺地成為自己支持的政黨的游說工具。

3.媒體與利益集團的關系

媒體精英本身就是社會眾多利益集團的一個成員，他同時也與其他的利益集團保持密切的關系。媒體精英本身并不控制國家的經濟資源，他們之所以對社會產生如此大的影響力在于他們的信息資源。但是，若不把信息資源轉化為經濟資源，媒體就無法生存下去。媒體收入的主要來源就是其他利益集團的支持，各大公司通過廣告費和其他形式的贊助維系著媒體的生存。于是，媒體的聲音受到了利益集團的牽制。媒體是利益集團的媒體，是精英的媒體，他們想看什么、聽什么決定了媒體將報道什么，媒體是精英傳遞信息和溝通交流的工具，是連接精英和政府、公眾的紐帶。精英們制造的民意通過媒體流向政府各和公眾，進而影響公共政策。利益集團通過媒體的報道，美化自己的形象，傳播自己的理念，從而獲得社會公眾更多的支持，形成公眾輿論壓力，進而對政府形成壓力，使得自己需要的政策出臺。

4.媒體影響公眾

說到底，媒體之所以能夠對政黨和利益集團產生影響，就是因為媒體能夠對公眾產生巨大而深刻的影響，而現代民主社會中，公眾的態度是政府政策制度必須考慮的因素。而媒體之所以能夠如此深刻地影響公眾，就在于媒體滿足了公眾的知情權，而這在現代民主社會是至關重要的。如果公眾對發生的社會問題根本不了解，或了解不充分，就談不上參政議政，或不能正當、正確地行使自己的民主權利。

媒體并不是機械的反映問題，而是對政策信息和政策問題進行選擇、整理、淘汰、處理，經過層層加工和篩選后提供給公眾。每個人都需要了解社會，但是單憑個人的力量只能熟悉身邊的一個狹小的圈子，要想更多的了解這個世界，就必須要依賴于媒體提供的信息。然而，受眾所接受的信息以及信息中所體現出的問題含義及其輕重緩急，事實上是通過媒體的過濾、選擇、加工而形成的“二手資料”或“第二現實”。這種“第二現實”影響著受眾對問題內容及其性質的認知和態度，引導著大眾輿論導向。

同時，媒體會對這種大眾輿論進行報道，甚至是進一步的渲染，并將其傳達給政府，引起政府的注意。當代社會，政治回應性是每個政府所追求的首要目標，因為選民的支持是他們得以在臺上的保證。基于這個背景，政府也就會把公眾廣泛關注的問題納入政策議程。這個過程就是媒體通過對公眾的影響而影響公共政策的過程。

我國媒體的作用有待于進一步發展和完善。但也應該看到，近年來媒體在公共政策過程中的影響越來越大，最突出的例證就是前幾年的“孫志剛事件”。在“孫志剛事件”之前，眾多媒體就已經相當關注不斷出現的眾多“收容遣送事件”，并對相關事件進行了報道，對收容遣送制度的具體執行環節或是制度規則本身都構成了批評。至2003年4月的孫志剛事件之后，報道、討論和批評達到高潮。在這一事件后不久，國務院作出決定，廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。就此，一個構成和導致了對農民工基本利益侵犯的制度被廢除。而這一政策的出臺，可以說就是媒體以及由媒體掀起的社會公共輿論的勝利。

大眾傳媒由于自身的特點而成為公共政策生命周期中一個特殊的主體，發揮著重要的作用。作為“第四種權力”的大眾傳媒，引導著社會的輿論導向，是溝通政府、公眾與利益集團等的有效橋梁。大眾傳媒的存在使得公共政策的更加民主、科學，也使得制定政策的過程更加公開與公平，它是現代民主社會不可缺少的一個重要因子。

參考文獻:

[1]托馬斯·戴伊.自上而下的政策制定[M].北京:中國人民大學出版社，2002.

[2][英]布萊恩·麥克奈爾(Brian McNair).政治傳播學引論[M].北京:新華出版社，2005.

[3][美]拉雷·格斯頓.公共政策的制定:程序和原理[M].重慶:重慶出版社，2001.

[4][美]約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[5]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學出版社，2003.

[6]謝岳.大眾傳媒與民主政治[M].上海:上海交通大學出版社，2005.

(責任編輯/李璐瑤)