大部門體制改革：必要性、推進策略與主要內容

摘要:大部門體制主要是指在發達國家中央政府中采用的一種組織形態，也是當前我國行政管理體制改革的方向和重點。開展大部門體制研究，探討大部門體制改革推進策略和主要內容，有助于深化對大部門體制的認識，對我國實行大部門體制和進行行政體制改革具有積極的促進作用。

關鍵詞:大部門體制;推進策略;主要內容

中圖分類號:C912 文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)16—0055—02

一、大部門體制改革的必要性

行政機關是執行政府職能的主要載體。行政機關內部的組織關系是否協調，組織結構是否合理，對政府職能的實現有著至關重要的影響。改革開放以來，我國進行了多次行政管理體制改革，為建立適合國情的中國特色行政管理體系進行了有益探索。但是，我國的行政管理體系與社會主義市場經濟的要求和現代化的需要還有一定的差距，尤其是在處理眾多行政部門與日趨復雜的社會公共事務治理之間的關系方面還存在一些矛盾。因此，我國需要不斷調整和改革政府組織結構。

黨的十七大報告對行政管理體制改革提出了新要求，即要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，為我國行政管理體制改革指明了方向。在2008年3月召開的十一屆全國人大一次會議上，通過了大部制改革方案，拉開了新一輪行政管理體制改革的序幕。

二、大部門體制改革的推進策略

改革的推進策略對改革的成功具有非常重要的意義，需要予以高度重視。因此，在推進大部門體制改革的過程中，在改革的推進策略上，應該注意以下幾個問題:

1.要結合行政管理體制改革的總體目標，腳踏實地、穩步推進。大部門體制改革無疑要放在總體方案中來設計和推進。首先，要明確行政管理體制改革本身的長遠目標、中期目標和近期目標各是什么，實現每個階段性目標的具體指標有哪些、通過什么途徑和措施實現，如何從現狀向目標過渡等。其次要明確大部門體制改革在整體改革中的定位，并設計相應的長遠目標、中期目標和近期目標，制定相應的具體指標和實現措施。再次，要選擇好適宜推進改革的具體領域和部門，做好充分、充足的改革準備工作，從改革的多個維度出發進行細致的整體設計、逐步推進。要把改革措施與改革目標區分開來，每次的目標要有限、措施要具體。

2.要結合政府職能轉變來進行。在當前和今后相當長的一段時間內，職能轉變仍然是政府改革的核心內容。在不同階段，職能轉變呈現不同的客觀需求和工作重點，就當前而言，重點應在科學界定政府總體職能的基礎上從縱向和橫向兩個方面科學配置和劃分政府職能?？v向職能涉及中央和地方政府部門之間的職能劃分，橫向職能則涉及不同部門間職能的調整和平衡。同時，還要重視和規范政府的運行職能，如計劃職能、組織職能、領導職能、績效評估職能等，這些職能是所有政府機構在管理中的共性職能，要制定相對統一的規范化標準要求。大部門體制改革表面看是機構的整合改革，實際上是為了解決職能的合理配置問題，以解決不同部門間職能的交叉、重疊或劃分不清的頑疾，這就不可避免要面臨職能的縱向、橫向劃分和運行職能的規范問題。為此，我們應該首先“摸清家底”，對現有部門的職能進行全面深入的了解，分析總結與科學論證，只有搞清楚癥結是職能界定問題和劃分不清問題，還是具體執行中的問題，才能采取相應對策。

3.要探索通過多種途徑實現整合目的。隨著改革的深化，政府在社會管理和公共服務等方面的職責越來越重，相關部門所處理的事務關聯性強，需要加強整合，但整合的途徑是多種多樣的，從內容上講包括組織機構的整合、過程的整合、資金的整合、專業的整合;從程度講包括側重于組織之間正式的、全面的整合，也包括側重共同決策和執行的整合，還包括基于信任和互惠的非正式整合。目前可以考慮選擇的途徑:一是機構的整合，這是最直接的，其前提是不同機構之間的職責重疊或相近。二是在保持機構邊界不變的基礎上，注重建立健全部門間的協調配合機制，加強協調性機構和機制的建設，例如，可以從管理過程方面探索統一目標、共同決策、聯合執行甚至聯合預算等方式引導各方的合作。但需要注意的是，由于各部門的性質和隸屬關系不相同，合作時不能強調集權而要適度劃分權力，不過多追求一致性和普遍性，避免以往傳統模式中一個部門處理一個問題、在面對多重屬性的問題時常常出現“管理重疊”或“管理真空”的混亂局面。

4.要注意配套性措施和相關機構的改革。應科學劃分政府機構的類型，避免寬泛而籠統的行政機關或行政事業單位的分類方法。機構類型的選擇如果具有自發性和隨意性，甚至取決于機構“討價還價”的能力，必然使機構設置缺乏內在邏輯和科學性。要進一步完善國務院直屬機構、辦事機構、部門管理的國家局等國務院工作部門的改革，同時對部門的內設機構及其職責重新進行界定和規范，為政府的管理奠定良好的組織基礎。強化政府內部的決策輔助機構，提高政府的綜合決策和科學決策能力。隨著社會的發展和進步，需要政府管轄的事務也越來越復雜，政府的科學決策和綜合決策能力愈發重要。我們可以借鑒發達國家的普遍做法，從法律上保障政府決策咨詢機構應有的地位，不斷改善政策咨詢機構的環境條件，為科學的政府決策提供有力的組織保障和支持。

5.要與政府管理方式的改革相結合。任何政府所面臨的基本問題都是“做什么”和“如何做”。政府應該做什么，這是職能的問題;政府如何做好這些事情，是管理方式的問題?！白鍪裁础迸c“如何做”密不可分，管理方式與政府職能在政府管理體制中同樣重要。目前對管理方式的轉變或創新關注不夠，忽視管理的技術層面和可操作性的細節，導致管理實踐中的無章可循，而舊的管理方式仍然大行其道，這無疑會影響政府職能轉變的效果。因此，如何在推進大部門體制改革的過程中同時重視政府管理方式的轉變，在解決好“做什么”的基礎上進

一步解決好“如何做”的問題，應該引起高度重視。

三、大部門體制改革的主要內容

我國實施大部門體制改革，其實質是在對政府機構實行職能有機整合和機構有機整合的基礎上，進行政府部門運行機制的深刻變革，建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現代政府大部門體制，其主要內容包括:

1.職能整合與機構整合。以職能整合為重點帶動機構整合，將一些相關的政府職能整合進大部門之中，從而實現政府職能的有機協同。

2.大部門體制下的內部協調機制建設。我國傳統的政府部門協調機制是部長負責制、部務會議制度或黨委會議制度。在設立大部門之后，為更好地兼顧管理局或執行局的相對自主權力，可在部長負責制與部長辦公會議制度的基礎上，建立類似于理事會制的協調機制，由部長、決策司負責人、管理局與執行局負責人共同組成大部門的議事協調中樞。

3.大部門體制下的執行制度改革。大部門體制下，推行決策與執行分離、改革政策執行機制，是一條重要經驗。推行大部門體制，就要同時推進決策職能與執行職能的分開，實現決策權、執行權、監督權三種權力的適度分離與相互制約?？蓪⒉块T的決策權相對集中，成立核心的政策司，專司決策;將執行事務從部門中適度分離出來，設立專司執行的執行局，從而實現決策權與執行權的相互監督與制約。決策與執行分開后，部長對相對獨立的管理局或執行局的管理，要建立在設定績效指標、確定預算規模、簽訂服務合同的基礎之上，以績效要求、服務要求作為大部制管理的基礎。

4.大部門體制下的服務機制改革。我國在實施大部門體制改革過程中，要撤銷綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應機構，同時對所有的行政審批事項、行政服務事項，都應采取“一站式”辦公的方式，集中辦理，并實行電子系統監察。在這方面，我國農業部成立行政審批綜合辦公室，把原來分散在有關司局和部屬事業單位的各項行政許可事項集中起來，統一辦理的經驗值得借鑒。

5.大部門體制下的監督機制建設。從發達國家的經驗來看，對大部門的監督主要是靠完善政治問責制與行政組織法律制度的方式來實現的。大部制下的部長應明確實行部長責任制，部長應對部門各機構、各公務員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。我國全面推行以行政首長為重點的行政問責制，就是大部制改革的重要配套改革。同時，要在大部制改革的基礎上，逐步建立和完善國務院部門組織法，將組成部門的職責權限、機構設置、人員編制、運作制度、領導方式在部門組織法中規定下來，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進行粗線條的職能、機構與編制管理的局面，最終實現政府職責、機構和編制的法定化與法制化。

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(責任編輯/李璐瑤)