轉(zhuǎn)型期的社會保障法制建設(shè)

　　中國社會保障法制建設(shè)需要抓住機(jī)遇，也面臨著許多新情況和新問題。這些問題主要表現(xiàn)為三個方面：
　　
　　立法相對滯后
　　
　　中國社會保障制度改革進(jìn)行了20多年，取得了一定的成效，但社會保障立法還相對滯后，一定程度上制約了社會保障制度改革的進(jìn)程，這種滯后性主要表現(xiàn)為：
　　第一，立法理念和制度建設(shè)的價值取向不明確。改革前，計劃模式下的高福利、低工資保障政策強(qiáng)調(diào)極端的公平與高度的均衡性；而隨著改革后市場經(jīng)濟(jì)理念的確立，卻過分強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先兼顧公平，所出臺的社會保障政策大多是經(jīng)濟(jì)政策，而不是追求公平的社會政策。表現(xiàn)在社會保障的基本定位上，片面強(qiáng)調(diào)為國有企業(yè)改革配套；表現(xiàn)在社會保障對于社會分化的整合方面，不是縮小了分化和差距，而是“碎片化”，加劇了整合難度；表現(xiàn)在社會保障的政策研究上，法學(xué)與社會學(xué)研究視角不足，而效率優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角則日益弱化社會保障的功能。
　　第二，立法體系不夠健全?！稇椃ā返?4條、45條以國家法律的形式對社會保障制度做出了規(guī)定，但是這些規(guī)定是非常有限、非常原則的，根本不能滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障法律制度實(shí)踐的需要。中國至今仍未出臺專門的“社會保障法”；討論很長時間的“社會保險法草案”于2007年底進(jìn)入全國人大常委會的審議中，因還有很多爭議至今沒有通過；“社會救助法”等也僅僅在立法調(diào)研中。由此可以看出，中國社會保障法律制度的立法體系是不夠健全的。
　　第三，缺少立法的整體規(guī)劃性和前瞻性。這表現(xiàn)在我國社會保障立法往往在社會問題尖銳時才應(yīng)時而生，缺少立法的整體規(guī)劃性和前瞻性。
　　
　　制度設(shè)計方面也存在一些問題
　　
　　第一，適用范圍窄。目前，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及靈活就業(yè)人員大多沒有納入社會保險的覆蓋范圍；農(nóng)村社會保障的覆蓋面存在更多的問題，除了一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村有一定的社會保障以外，我國大部分農(nóng)村的社會保障制度的推行還存在很多困難。
　　第二，現(xiàn)行社會保障制度的責(zé)任分擔(dān)尚不清晰。主要表現(xiàn)在三個方面：首先是歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任不清。體現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度設(shè)計上，即所謂的“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”。這種“混合式”的制度設(shè)計，既難以分清歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任，又給實(shí)施帶來很大的困難。其次是政府、市場、社會、家庭、單位的責(zé)任不清。政府感覺到責(zé)任越來越大，而市場機(jī)制包括商業(yè)保險公司的作用卻發(fā)揮不夠，慈善公益事業(yè)也沒有得到應(yīng)有的發(fā)展，家庭保障如何鞏固也未有相應(yīng)的政策。最后是中央政府和地方政府的責(zé)任沒有劃分清楚?，F(xiàn)在更多的是企業(yè)找政府，地方找中央。
　　
　　法律實(shí)施機(jī)制弱化
　　
　　由于中國社會保障法律中缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法，因此，存在法律實(shí)施機(jī)制弱化的問題，主要表現(xiàn)在：
　　第一，社會保險費(fèi)的收繳不嚴(yán)。當(dāng)前企業(yè)逃避、欠繳社會保險費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，尤其在企業(yè)中占相當(dāng)大比重的私營、三資、個體等非國有企業(yè)經(jīng)營實(shí)體少交、不交保險費(fèi)的手段層出不窮，使這些企業(yè)成為社會保障的一個“死角”。
　　第二，社會保障基金監(jiān)管不到位。貪污、挪用、擠占社會保障基金的違法行為時有發(fā)生。
　　
　　完善中國社會保障法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考
　　
　　第一，加快社會保障立法進(jìn)程。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。當(dāng)前應(yīng)集中力量做好養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、農(nóng)村相關(guān)保險等的立法和實(shí)施工作。中國目前制定一部統(tǒng)一的社會保障法的條件尚不成熟，當(dāng)務(wù)之急是加快“社會保險法”的立法進(jìn)程。隨后，還需要制定社會救助法、社會福利法、社會保障基金管理法等。
　　第二，進(jìn)一步完善制度設(shè)計。主要應(yīng)考慮以下問題：首先，應(yīng)逐步擴(kuò)大適用范圍，重點(diǎn)考慮如何把非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員納入社會保障體系，以及農(nóng)村社會保障適用范圍。其次，在模式選擇上，應(yīng)根據(jù)中國國情，博采眾長，對“傳統(tǒng)型”社會保障模式、“福利型”社會保障模式、“儲蓄型”社會保障模式的優(yōu)點(diǎn)兼收并蓄。再次，在體系結(jié)構(gòu)上，應(yīng)以建立完善養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險制度為主，形成一個包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫等制度的完整的社會保障體系。最后，在管理上，應(yīng)逐步改變政出多門、多頭管理的弊端，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和綜合平衡能力。
　　第三，完善法律實(shí)施機(jī)制。社會保障法的實(shí)施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監(jiān)督程序等。首先，建立和完善社?；鸨O(jiān)管體系，構(gòu)建行政監(jiān)管、專門監(jiān)管和社會監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，加強(qiáng)對社?；鸬谋O(jiān)管，做好社?；鸬谋Ｖ蹬c增值，有效遏制社保基金被非法挪用的現(xiàn)象。其次，加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察部門的作用，授予勞動保障監(jiān)察部門對勞動法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督權(quán)和企事業(yè)單位社會保障履行情況監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，切實(shí)實(shí)施《勞動合同法》等勞動法律，對于各項社會保險制度的實(shí)施具有重要意義。再次，由勞動保障監(jiān)察部門建立社會保障履行誠信檔案。最后，完善司法訴訟途徑。借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，可考慮在法院設(shè)立一個專門的勞動和社會保障庭，并建立相關(guān)配套機(jī)