高校兩級管理與院（系）黨政共同負責制

劉平昌

摘要:當今中國高校管理成本居高不下、校院系職責不清、黨政機制不活、重復決策,效率不高等問題比較突出。中國高校建立現代大學制度起初較晚,今后高校管理體制改革的重點應該建立具有中國特色的現代大學制度,以內部管理體制改革為重點,實行兩級管理,進一步完善黨委領導下的校長負責制和院(系)黨政共同負責制,并且在這個大前提下開展高校基層黨建工作創新。

關鍵詞:高等學校;內部管理體制;黨政共同負責制;改革創新

中圖分類號:G471文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0043—04

世紀之交,新中國高等教育大眾化步伐加快,高校在校生規模迅速擴大,全國本科高校平均9000多人,萬人大學已是普遍現象,原來高校管理體制中的集權管理弊端已嚴重不適應當前高等教育的形勢。國內高校在管理體制上呈梭型結構,校級領導權力表現得不充分,而院系的權力實現得也不充分,在學校和院系的管理層之間有一個巨大阻隔,導致了管理效率低下。為了適應這種形勢,許多高校都在實行“校院系三級建制、校院兩級管理”的管理體制。但許多高校在執行兩級管理制度的過程中深感在目標管理、質量管理、人事管理、學生管理和后勤管理等方面存在諸多問題沒有很好得到解決,一直在影響和制約著校院兩級管理制度的發展完善。

一、大學制度改革催生院(系)共同負責制

伴隨著高等教育管理體制改革的深入發展,高校內部管理體制改革開始進入人們的視野:隨著學校規模的擴大,高等學校的組織結構和管理體制發生了很大的變化,中國高等教育管理成本居高不下,管理體制需要改革。一系列內部管理體制方面的問題亟需研究解決:高校內部教學科研單位應采取什么樣的管理體制和運行機制?校、院(系)兩級的管理權限如何劃分?院(系)應不應該有決策權?決策什么?由誰來決策?歐美一些國家普遍實行的學院制管理模式越來越被我國萬人以上規模的高校所采用。

1.高校內部管理體制改革的價值訴求。高校管理工作狀況和管理效能如何,直接影響到高校的功能的實現。建立科學、規范、高效的校院兩級管理體制,對大力推進教學改革,不斷提高人才培養質量,提高科研能力,提高服務水平,提高辦學效益,探索中國特色的高校院(系)領導體制,具有重要的現實意義。

高等學校實行分級(兩級)管理,有助于增強學校的自我發展能力,促進可持續發展。學校的發展根本上是自身潛力的不斷發揮與擁有新的發展前景,學校的活力在于有自我發展的能力,集中表現為學校具有可持續發展的潛力、自我調控能力,自我約束、自我發展。學校自我發展的能力形成需要院校通過建立健全院系二級管理,創造一個優化的環境氛圍,建立一套科學管理機制和措施,發揮所有教職員工的主體作用,深化人才培養模式的探索,推進學科和專業建設,管理思路創新和體制創新及管理實踐創新,改進原有管理工作,提高管理質量,促進人才質量的提高。學校人才質量是學校生存和發展的基礎,也是學校自我發展的前提。因此,要實現學校的自我發展,高等院校必須探索一條適合于自己學校主動發展、自主發展的二級管理新路子,這是一條有利于提高學校管理效益、提高學校的競爭力,促進學校自我發展的新路子。

高等學校實行分級(兩級)管理,有利于提高學校管理效率和效益。當今高校學校辦學規模之大,專業門類之多,人員結構之復雜,使得校級領導和職能部門管理幅度隨之增大,學校集中處理各種事務的管理體制客觀上導致管理工作量劇增,使校級管理者陷入處理日常事務之中,缺乏充分精力處理關乎學校總體發展的重大問題,必然導致管理效率低下。高校領導機構就像是一個小教委,單一集權式的校級管理體制已無法適應學校發展和高效率管理的要求。在這種形勢下,實行校、院(系)兩級管理體制,適當增加管理層次,從校內集權管理模式向分權管理模式轉變,使院系成為責任中心,一定程度上是為了有效化解學校管理層因管理幅度過大而導致的管理事務過于繁重的問題,一些具體問題也可得到隨時解決,提高管理效率。同時將校級管理者從日常事務中解脫出來,才能使校級管理者集中精力思考和處理涉及學校總體發展的重大問題,確保學校管理的有效性。

校院兩級管理體制是一種制度保障。校院兩級管理體制改革的推進,對建立適應學校辦學規模擴大以后的學科建設運行新機制,充分激發和調動學院(系)辦學的主動性、積極性與創造性,促進學校民主管理,營造和諧合作的氛圍,加強現代大學制度建設,優化校院兩級的治理結構,提高學校管理效益的作用正在顯現。為學校領導班子的實現從過程管理向目標管理,提高校部宏觀決策的科學化提供了體制保障。

2.國內對大學制度改革的發展歷程。國內對大學制度的關注大概是2000年前后開始的。什么是現代大學管理體系?我覺得就是在堅持黨委領導下的校長負責制的基礎上,遵循高等教育的辦學規律,遵循市場配置資源的規律,滿足國家戰略需求、社會需求和市場需求,體現依法自主辦學,促進學術繁榮和自由,保證決策、執行、監督系統適當分離,又相互支持的一種管理制度和運行機制。它體現以人為本的現代管理觀念,特別是管理科學民主,運行規范有序,它能最大限度調動和激發廣大教職工的積極性、創造性。

國內很多大學都在積極探索構筑現代大學制度。在實行黨委領導下的校長負責制的基礎上,積極推行以委員會輔助決策制、管理重心下移、全員聘任制、預算計劃制、管理干部職員制等為主要內容的管理體制改革。有的高校積極尋找集權與分權之間的均衡點,在體制改革完成之后,實行分級管理,增強院系的主動性、靈活性與創造性。在校、院、系三級管理體系中,校部是領導決策層,主要負責制訂發展規劃、統籌學科建設、進行經費預算以及其他涉及全局性的重大事務;學院是中間管理層,應當成為教學、科研和行政組織的基本運作單位,負責制訂教學計劃、組織教學科研活動、自主開發經營、承擔學科與師資建設工作、負責內部人事調度與經費分配及其他日常管理事務;系科是執行實施層,主要負責實施教學計劃、進行課程建設、開展科研活動等事務。只有校、院、系三級職責分明,統籌集中與分散管理相結合,才能取得滿意的管理效果。我國高校院(系)領導體制的探索與實踐有鮮明的中國特色,院(系)黨組織從“起保證督促作用”到“發揮政治核心作用”再到“黨政共同負責”,這是一個逐漸發展和完善的過程。這個過程告訴我們,“共同負責”的提出絕不是隨意的,它是我國高等教育形勢發展的客觀要求,具有新的時代內涵,是歷史的必然選擇。

3.國內大學制度改革的模式創新。中國大學目前大多實行的是兩級管理或三級管理的制度。如北大就是實行的“三級建制、兩級管理”的管理體系。目前高校內部管理體制可歸結為校、院(系)兩級管理模式。按照管理的效率標準與能級原理,高校在校院兩級之間進行了教育資源與管理權限的合理劃分。高等院校傳統的一級管理是集權式的管理,二級管理是分權式的管理。根據“兩級管理,重心下移,規范運作,長效機制,增強活力,提高績效”的總體改革思路,高校對校部與學院(系)的職能與事權逐項進行了界定與清理,明確了校院兩級組織的權利與義務,力圖從建立與完善現代大學管理制度的角度,對學院一級的行政決策與學術決策機制作出科學合理的設計。

目前國內二級學院管理運行模式有三種:一是集體領導個人負責。通過黨政聯系會議,實行共同負責制。二是院長負責制。院務會議為決策機制,更多地體現行政權力的行使。三是黨總支部領導下的院長負責制。多見于部隊院校、警察學校,強調黨的領導,黨的意識的貫徹。目前大部分高校普遍實行的是共同負責制模式。這是因為:實行黨政共同負責制是歷史經驗的總結。黨政共同負責制是具有中國特色社會主義的高校院(系)領導體制。我國高校院(系)領導體制的探索與實踐有鮮明的中國特色,黨組織從“起保證督促作用”到“發揮政治核心作用”再到“黨政共同負責”,這是一個逐漸發展和完善的過程。這個過程告訴我們,“共同負責”的提出絕不是隨意的,它是形勢發展的客觀要求,具有新的時代內涵,是歷史的必然選擇。實行黨政共同負責制是黨委領導下的校長負責制的延伸和支撐。是為了更好地落實黨委領導下的校長負責制。實行黨政共同負責制是院(系)改革發展的內在要求。規模擴大,權力擴大,發展速度快,工作難度加大,責任壓力加大。實行黨政共同負責制是院(系)黨組織政治核心地位的重要體現。實行黨政共同負責制是社會主義高校培養目標得以實現的組織保證。

二、院(系)黨政共同負責制的內涵

院(系)黨政共同負責制的核心內涵是黨組織和行政領導對本單位的工作共同負責。院(系)黨政共同負責制的“共同”,其含義是黨組織和行政領導對本單位的改革、發展和穩定工作共同負有重要責任。共同討論決定本單位教學、科研、行政管理中的重要事項,共同貫徹學校黨委和行政的決定,共同領導本單位的工作。共同的特征,是黨政共同負責制與黨委領導下的校長負責制的最大區別,它要求黨政思想統一,制度銜接,行動密切配合。

院(系)黨政共同負責制是在學校黨政領導下的共同負責,學院行政既要對校行政負責,也要對校黨委負責;學院黨組織既要對校黨委負責,也要對校行政負責。

(一)如何理解黨政共同負責制

1.黨政共同負責制其本質是集體領導。“共同負責”是指院(系)黨政地位平等和集體領導。共同負責本身意味著責任和權力的平等性。按照共同負責制的要求,院(系)黨政之間地位平等,不存在主次關系、從屬關系、上下關系,而是并列關系、包容關系、同心圓關系,但工作側重點有所不同。黨政領導集體共同保證院(系)工作目標和工作任務的順利實現,對學科建設、專業建設、學風建設、師資隊伍建設等各項工作共同負責,有效地避免了任何個人說了算、個人集權的形成,充分體現了“共同負責制”是一種集體領導的特點。

2.黨政共同負責不是黨政“一把手”共同負責。不能理解為是書記院長的共同負責,應該是黨委行政的共同負責,是黨政班子的共同負責,是全體班子成員的共同負責。在實行的過程中,往往有一些具體問題不好處理,比如簽字問題,最好的辦法是重大問題實行雙簽字。又比如黨政一把手排名問題,最好的辦法按工作性質排名,做黨的工作時書記在先,開展行政工作時,院長(主任)排名在前。一般情況下,資歷早的、年長的排前。

3.黨政共同負責制主要強調的是決策上的負責。是對決策過程和決策結果的共同負責。院(系)黨政共同負責的核心是:凡在職權范圍內,涉及教學、科研、行政管理和改革、建設、發展及師生員工切身利益等重大事項應由黨政共同討論決定。基本表現形式為黨政聯席會制度。院黨政必須嚴格按照決策程序,將黨政聯席會議作為最高決策機構,認真研究制定會議制度和議事規則,并切實嚴格執行,在學院重大事項的決策過程中共同負責,并對結果共同負責。決策正確取得的成績共同分享,決策失誤也要共同承擔責任。

4.共同負責并不排斥分工負責,分工負責是共同負責的基礎。“共同負責”的工作機制是集體民主決策和個人分工執行相結合。院(系)實行黨政共同負責很重要的一條就是有利于集體領導,民主決策,充分調動黨政兩套班子的積極性、創造性,齊心合力做好黨組織和行政各方面的工作。在集中集體智慧、民主決策后,分工負責,分頭執行,發揮班子各位成員的主動性、能動性,努力貫徹好、執行好、實施好、完成好集體決策的內容顯得十分重要。

實行黨政共同負責制不可因意見不一而議而不決;不可因共同負責而凡事推諉;不可因共同負責而無人負責。

(二)院(系)管理職能及權限

校、院(系)兩級管理主要表現在兩大方面,即科學劃分校、系兩級管理權限,指導、監督系部權限運用。

實施二級管理的關鍵在于科學劃分校、系兩級管理權限。學校的權力有多少可以下放至院系,很難量化,不好統一,各學校具體情況不同。但從權力類型來說,一般有人事管理權、經費使用自主權、專業與課程建設權等。應在校、系兩級管理層次之間就以下管理權限問題進行科學的劃分。一是關于人事管理權。二是關于辦學經費使用權。三是關于專業建設權。以下是某大學校院(系)兩級管理體制的改革方案中院(系)管理職能及權限,可供院校參考。(1)根據學校的總體要求,負責制定本院(系)各專業教學計劃,安排教學任務;負責本院(系)教學管理、教學改革、實驗室建設和教學質量的檢查。參與制定學校招生計劃和招生工作,并負責本科生學費收繳。(2)參與制定學校的科研計劃,落實學校下達的科研任務。負責縱向科研項目的申報和橫向科研項目的管理工作。(3)根據學校的學科建設規劃,負責重點學科、重點實驗室、碩士點、博士點的申報和建設工作。(4)按學校計劃,負責本科生、研究生的培養、管理、就業指導和思想政治工作。負責論文碩士、工程碩士的培養及各類培訓班的管理工作。(5)負責設置與調整本院(系)內部科研與實驗機構。在學校核定的人員編制內,按照學校有關聘任辦法聘任或解聘教授以外的各類人員,對教授職務的聘任或解聘提出初步意見,報學校批準。(6)負責以教師為主體的隊伍建設工作。根據需要和條件提出本院(系)調入調出人員,報學校批準。(7)在學校下達的專業技術職務指標內,按照國家、省和學校的評審規定,負責副教授及以下職稱的評定或向學校推薦評審。(8)在學校核定的崗位津貼總額范圍內,按照《學校崗位津貼實施辦法》的基本原則,制定適合本院(系)的分配辦法,報學校批準后實施。(9)按照國家的財務制度和學校規定, 支配校撥各項經費和本單位各類創收經費。(10)根據學校考核工作條例,制訂實施細則。負責本院(系)職工的考核工作,并將考核結果與獎懲、聘任等掛鉤。(11)負責本院(系)所使用教學樓的物業管理工作。(12)負責本院(系)統計、保密、安全保衛、計劃生育、文書檔案等日常管理工作。不同的院校會有不同的兩級管理模式,不能一概而論。有的獨立校區的院系還要有后勤管理、校園安全穩定的職責。

三、以改革創新精神推進院(系)黨政共同負責制

貫徹院(系)黨政共同負責制基礎是加強基層黨的建設。當前擺在二級學院黨的建設工作中一項十分重要的任務,就是進一步加強基層黨組織建設,進一步提高基層的凝聚力、戰斗力和創造力。總的要求是,把握方向,積極發揮黨組織的政治核心作用;將尊重人作為工作的主要原則,善搞好同志間的團結和溝通;積極承擔責任,淡泊名利思想和權力觀;深化改革,開拓創新,創造良好的工作環境和氛圍;講究方法,相互配合,提高工作效率;廉潔奉公,自覺接受監督。貫徹院(系)黨政共同負責制應該抓好班子建設、健全規范和建立制度三個主要環節。一是實行黨政共同負責制必須以分工負責為基礎。二是應堅持和完善黨政聯席會議制度及議事規則。三是必須不斷加強領導班子的建設。對黨政領導的素質提出更高的要求。具體講,黨政共同負責制創新過程中必須處理好以下幾個關系:

1.黨政領導個體理論學習與經驗積累的關系。理性思維、理論修養,個人能力的高低,很大程度取決于他的理論素質,同時也要善于學習,注意理論聯系實際。一是要樹立正確的學習觀,當前的理論學習主要是要把學習黨章與學習鄧小平理論、三個代表重要思想結合起來;與學習十七大精神結合起來,與學習科學發展觀、構建和諧社會結合起來。二是要樹立正確的權力觀,胸懷大局,正確使用好手中的權力。

2.對上負責與對下負責的關系。承上啟下的作用,管理學統計,中層領導層面60%是執行層面,但也有決策層面的問題,要增強責任意識,既要對學校負責,也要對下屬負責。要吃透上情,了解下情,把握社情。要十分了解對國家、社會、同行業、單位的情況。準確定位,明確職責。參與能力是不是強,結合度怎樣?有三個方面的問題要把握好。一是認識問題。懂不懂是重要形式。二是肯不肯深入師生進行調查研究。三是要有高度的事業心、責任感。

3.集體領導與分工負責的關系,也即黨政共同負責制與黨政合理分工的關系。要處理好黨政一把手的關系,正職與副職的關系,副職與副職的關系。黨政共同負責制對黨政領導的素質提出了更高的要求共同。書記和院長必須建立起相互支持、信任、協調的新型關系。黨政分工明確,各司其責,各盡其責,但分工不分家。黨政兩人在工作中始終堅持“三分三合”的原則,即職責上分,思想上合;工作上分,目標上合;制度上分,關系上合。同時做到“四個一致”,即目標認同,在政治上和黨中央保持一致;情感融洽,在思想上團結一致;尊重信任,在工作上言行一致;信息交流,在認識上協調一致。滲透與服務的關系。要強調參與意識,發揮好保證監督職能,積極創造條件,支持行政領導獨立開展工作。書記當好“宣傳部長”、“后勤部長”。

4.民主與集中的關系。民主集中制是高校推行民主化管理的基本指導原則。院系領導班子要以完善與規范黨委行政議事與決策機制為切入點,做好一系列議事決策規則的建章立制工作,如黨委會會議制度、黨政聯系會議制度、院長辦公會議制度、黨委中心組學習制度、職能部門負責人例會制度等,從機制上確保院系領導班子議事與決策的民主化。特別還要注意處理好黨政聯系會議與黨委會的關系在具體工作中,領導班子應按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則,處理院系發展與改革過程中所涉及的一切重大事項。凡屬發展戰略規劃、重大改革措施、重要人事安排、財務預算、學科建設等重大事項,均要在征詢和聽取專家與群眾意見的基礎上,通過集體討論決定,避免民主集中制的形式化與空洞化。

5.學校利益與院系利益的關系。局部利益與全局利益是以科學發展觀為統領構建和諧社會過程中需要妥善處理的一對利益關系。學校的全局利益,就是師生員工的根本利益,也是黨和國家的整體利益和長遠利益。院系利益包含在學校利益之中,學校與院系密不可分,相輔相成。現代社會是高度聯系的社會。局部對全局具有很強的依賴性,必須服從全局。離開了全局,任何局部都不可能得到充分發展。科學發展觀提出統籌兼顧的根本要求,把發展看作是相互推進、系統協調的過程,強調總攬全局,科學籌劃,協調發展,兼顧各方,使各個方面、各個環節協調一致運轉。要堅持全校一盤棋,充分發揮學校和院系兩個積極性。院系在充分發揮各自的積極性、主動性、創造性,因地制宜地做好工作的同時,必須堅決維護學校的統一領導,維護學校黨委行政權威,自覺維護學校的整體利益。要不斷增強在大局下行動的自覺性,堅決克服本位主義、小團體主義,克服有令不行、有禁不止的現象。

四、結語

高等教育改革發展新的形勢要求我們院(系)一級組織要在理論武裝上進一步增強本領,在謀劃本單位、本部門發展思路方面取得新進步;要在黨政結合上進一步增強本領,在積極貫徹學校決策、創造性的開展工作方面取得新進步;要在開展活動上進一步增強本領,在充分發揮黨組織和黨員作用方面取得新進步;要在解決矛盾上進一步增強本領,在構建和諧院系、服務廣大師生方面取得新進步。對二級學院黨組織來說,理論武裝關系到前進的目標和方向,黨政結合關系到工作的載體和抓手,開展活動關系到組織的活力和形象,解決矛盾關系到我們校園的穩定與和諧。如果我們每個基層黨組織,都能在這四個方面求真務實,狠下功夫,增強本領,積極進取,一定能成為一個堅強有力的戰斗堡壘,成為一個團結創新的優秀團隊。當前,高等學校的發展面臨前新的挑戰,二級學院的發展也面臨著新的發展機遇。根據新的形勢,應該強化二級學院市場的意識,競爭的意識,制度創新的意識,成本管理的意識,效益的意識。團結和帶領師生員工,努力探索具有中國特色、符合高等教育發展規律的現代大學內部管理之道,不斷提高領導和駕馭高等改革發展的能力,提升管理水平,促進高等教育健康和諧發展。

參考文獻:

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(責任編輯/石銀)