循環經濟與政府績效審計關系探析

劉 勇 曹靜平

中圖分類號:F239.6 文獻標識碼:A

內容摘要:發展循環經濟是當今世界解決可持續發展問題的最佳選擇,也是我國經濟發展到一定階段的客觀要求。循環經濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。文章以對循環經濟本質和政府績效審計目標的闡述為基礎,分析了循環經濟與政府績效審計之間的關系。

關鍵詞:循環經濟 政府績效審計 本質 目標

十七大報告對“促進國民經濟又好又快發展”提出了明確的要求,不僅要建設生態文明,而且要促使循環經濟形成規模。發展循環經濟是貫徹科學發展觀的重要體現,是落實十七大精神的戰略性選擇。

政府績效審計是國家審計工作的重點和發展方向。循環經濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。探究循環經濟與政府績效審計之間的關系,不僅可以廣泛地借鑒和消化循環經濟理念,為更好地開展政府績效審計奠定理論和實踐基礎,還可以充分發揮政府績效審計的積極作用,促進循環經濟的健康發展。

本文以對循環經濟本質和政府績效審計目標的闡述為基礎,剖析循環經濟與政府績效審計的關系。

循環經濟的本質

循環經濟是基于可持續發展理念提出的一種新的經濟發展模式。它圍繞資源循環利用和環境友好這一核心,依靠科學技術、市場調控、政策安排等手段,按照“減量化、再利用、再循環”原則,以最少的資源能源耗費,取得最大的經濟產出和最低的污染排放,實現經濟發展、資源節約和環境保護的統一,形成可持續的生產和消費模式。圍繞資源循環利用和環境友好這一核心,對循環經濟本質的理解可以概括為以下方面:

作為一種新的發展觀,循環經濟是人類重新認識人與自然關系、經濟增長與經濟發展關系的產物。循環經濟理念是在全球人口劇增、資源短缺、環境污染和生態蛻變的嚴峻形勢下,人類重新認識人與自然、尊重客觀規律、探索新的經濟規律的過程中形成的,是對可持續發展觀的深化和完善。循環經濟的發展觀要求辯證地認識人與自然的關系,轉變單純利用和征服自然的觀念,重視人與自然的和諧相處;辯證地認識經濟增長與經濟發展的關系,轉變把增長簡單地等同于發展的觀念,徹底改變重開發、輕節約,重速度、輕效益,重外延發展、輕內涵發展,片面追求GDP增長,忽視經濟、資源和環境和諧發展的傾向。

作為一種新的經濟增長模式,循環經濟是對傳統大量生產、大量消費、大量廢棄的粗放型經濟增長模式的變革。從資源流程和經濟增長對資源、環境影響的角度考察,增長方式存在兩種模式:一種是傳統增長模式,即“資源—產品—廢棄物”的單向式直線過程,它意味著創造的財富越多,產生的廢棄物也就越多,對資源環境的負面影響就越大;另一種是循環經濟模式,即“資源—產品—廢棄物—再生資源”的反饋循環模式,它把環境資源作為一個重要的內生變量,納入到整個社會的經濟發展當中,依靠科學技術、政策手段和市場機制調控生產和消費活動過程中的資源能源流動方式和效率,充分提高生產和再生產活動的生態效率,以盡可能小的資源消耗和環境成本獲得盡可能大的經濟效益和社會效益,從而使經濟系統和自然生態系統的物質循環過程相互協調,促進資源的永續利用,達到經濟社會發展與資源節約、環境保護的目標。循環經濟作為一種新的經濟增長模式,是對傳統粗放型增長模式的超越,它突破了傳統的、片面的投入產出理念,注重經濟系統的整體經濟效率和動態經濟平衡,更為深刻地體現了經濟增長方式從粗放向集約、高效的轉變。

作為一種新的污染治理模式,循環經濟是對傳統末端治理模式的變革。傳統的污染治理模式是生產過程末端治理模式,具體做法是“先污染、后治理”,強調在生產過程的末端采取措施治理污染。其結果是不但治理成本高,而且生態惡化難以遏制,經濟效益、社會效益和環境效益都難以達到預期目標。循環經濟則要求在工藝流程的源頭減少物質和能源的使用量,改革或采用新的生產工藝提高物質的轉化率,對生產過程及末端的副產物進行循環使用,體現了預防為主和全過程控制的思想。這樣的做法既減少了污染物產生企業的治理成本,又使資源得到了最大程度的利用,將經濟社會對自然資源的需求和對生態環境的影響降低到最小程度,在環境保護上表現為污染的“低排放”甚至“零排放”,從而從根本上解決了經濟發展與環境保護之間的矛盾。也就是說,以節約資源、提高資源利用率為目的的循環經濟同時也能起到保護環境的目的。

根據循環經濟的內涵,發展循環經濟的總目標可以概括為:促進資源環境在時間、空間、數量上的最佳運用,實現人與自然的和諧發展。

政府績效審計的目標

所謂審計目標是指在一定歷史環境下,審計主體通過審計實踐活動所期望達到的理想境地或最終結果。政府績效審計目標是審計機關開展政府績效審計的一般要求,是政府績效審計核心職能的體現。

最高審計機關國際組織在《國際組織績效審計手冊》中提出:“最高審計機關一般希望實現以下總體目標中的一個或幾個:為立法機構提供對被審計單位是否經濟、高效或有效執行有關政策進行獨立審計檢查服務,或履行這種獨立檢查的權利,包括對執行政府項目所使用手段是否經濟、高效或有效的檢查;確定并分析顯示政府項目在經濟性、效率性和效果性方面存在問題的跡象,或者業績較差的領域,以幫助被審計單位或者政府部門整體改善經濟性、效率性和效果性;對項目有意的、無意的、直接的、間接的影響進行報告,并對既定目標在多大程度上得到了實現、為什么沒有得到實現的情況進行報告。上述目標還包括績效審計的其他方面,即為立法機構提供對行政部門所公布的業績指數或自我評價說明之有效性和可靠性進行獨立(深入)分析的服務,或履行這種獨立分析的權利”。

英國審計署在《績效審計手冊》中將績效審計目標確定為:“通過績效審計,確保公共資源得到合理運用。績效審計的根本目的在于促進被審計單位改善管理,提高績效。具體包括:提高服務質量、以較低的成本實現既定目標、節省資金、改進工作方法、避免浪費”。

亞洲審計組織在《亞洲審計組織績效審計指南》中指出,績效審計的目標是“通過開展有效的績效審計項目和其他成果為審計單位增值,從而實現其提高公共部門行政管理和經濟責任的目標”。

綜上所述,績效審計的一般目標主要包括以下三個方面,即經濟性、效率性、效果性(3E)。

經濟性是指“從事一項活動并使其達到合格質量的條件下耗費資源的最小化”。經濟性主要關注的是投入和整個過程中的成本,只有以較低的價格獲得同等質量的資源時才能實現其經濟性。

效率性是指“投入資源和產出的產品、服務或其他成果之間的關系”。在使用人、財、物和信息資源時,當一定量的投入取得產出最大化,或者一定量的產出實現投入最小化都可以稱之為效率性。

效果性是指“實現目標的程度和從事一項活動時,期望取得的成果與實際取得的成果之間的關系”。效果性主要關注的是一個項目是否實現了其目標。

以上三個方面簡稱“3E”,也有人提出增加環保性(指審查對自然資源的有效利用和對生態平衡的維護情況)和公平性(指審查在社會利潤分配方面是否公平及其對社會秩序的影響),由“3E”變成“5E”,但從內容上講,環境性和公平性均可歸于效果性范疇,也就是說效果性關注的一個項目所實現的目標必須體現環境性和公平性。

循環經濟與政府績效審計的關系

通過上文對循環經濟本質和政府績效審計目標的闡述不難看出,循環經濟與政府績效有著高度一致的目標和方向,兩者均致力于資源的節約、高效利用以及自然生態環境的維護。循環經濟追求更大經濟效益和社會效益、更少資源消耗、更低環境污染,我國現階段發展循環經濟的首要目標是節約資源、提高資源利用率;而政府績效審計是對被審計單位和項目資源利用的經濟性、效率性和效果性進行的監督和評價。循環經濟對政府績效審計提出了新的客觀要求,同時政府績效審計也有利于促進循環經濟的發展。

(一)循環經濟為政府績效審計提供新的評價視角和評價標準

在循環經濟背景下,片面地把“績效”理解為最大限度地開發自然資源、最大限度地創造社會財富、最大限度地獲取利潤,單純從賬本中獲取成本、利潤數據,已經無法滿足政府績效審計的需要。循環經濟要求充分考慮自然生態系統的承受能力,盡可能地節約自然資源,可持續性的利用資源,不斷提高自然資源的利用效率,創造良性的社會財富。循環經濟強調合理需求、有效供給,提倡物質的適度消費、層次消費和在滿足方便性的前提下減少環境負荷的合理消費,在消費的同時考慮廢棄物的資源化。循環經濟的系統是由人、自然資源和科學技術等要素構成的大系統,要辯證地看待人與自然的關系。政府績效審計審查資源、資金利用的實際效果,要把環境的維護和影響放在重要位置。以環境破壞為代價的經濟發展是粗放型經濟增長方式的結果,必然損害人民生活水平和質量,即使“利潤”再高,也不是追求的“高績效”。

循環經濟強調的“3R”原則從全新的角度回答了“怎樣提高績效”這一問題,為政府績效審計指明了途徑。所謂“3R”原則,即減量化原則(Reduce)、再利用原則(Reuse)、再循環原則(Recycle)。減量化原則要求用較少的原料和能源投入來達到既定的生產目的或消費目的,進而從經濟活動的源頭就注意節約資源和減少污染。在生產中,減量化原則常常表現為要求產品小型化和輕型化。此外,減量化原則要求產品的包裝應該追求簡單樸實而不是豪華浪費,從而達到減少廢物排放的目的。再利用原則要求制造產品和包裝容器能夠以初始的形式被反復使用。再利用原則要求抵制當今世界一次性用品的泛濫,生產者應該將制品及其包裝當作一種日常生活器具來設計,使其像餐具和背包一樣可以被重復使用。再利用原則還要求制造商應該盡量延長產品的使用期,而不是非常快地更新換代。再循環原則要求生產出來的物品在完成其使用功能后能重新變成可以利用的資源,而不是不可恢復的廢棄物。按照循環經濟的思想,再循環有兩種情況,一種是原級再循環,即廢品被循環用來產生同種類型的新產品,例如報紙再生報紙、易拉罐再生易拉罐等等;另一種是次級再循環,即將廢物資源轉化成其它產品的原料。原級再循環在減少原材料消耗上達到的效率要比次級再循環高得多,是循環經濟追求的理想方式。

(二)強化政府績效審計有助于促進循環經濟的發展

1.有助于促進循環經濟的宣傳推廣。發展循環經濟,必須要宣傳推廣循環經濟的基礎知識,牢固樹立循環經濟理念,提高全民對資源的憂患意識和節約資源、保護環境的責任意識,引導合理消費,把節約資源、保護環境變成全體公民的自覺行為,形成促進循環經濟發展的良好氛圍。政府績效審計憑借其自身獨特的社會影響力和說服力,可以通過提出審計建議、公告審計結果、宣傳典型案例等一系列手段,大力宣傳循環經濟思想、普及循環經濟知識、推廣循環經濟做法,促使社會公眾、政府機關、生產企業、工業園區成為發展循環經濟的主導力量。

2.有助于促進循環經濟的法制保障。法制是國家運用政權建立的法律制度和根據這種法律制度確立的社會秩序,包括立法、司法、執法、守法和法律監督等環節。健全和完善循環經濟法制,規范和約束各級政府、各類企業及居民的行為,是推進生態企業、生態園區和生態城市建設,發展循環經濟的重要保證。發展循環經濟必須借助法律手段和政策手段,通過法律、法規以確定循環經濟在社會發展中的地位,明確政府、企業公眾在發展循環經濟中的權利和義務,用法律、法規和產業政策規范和引導循環經濟的發展。開展政府績效審計,剖析循環經濟發展過程中的機制性障礙,可以發揮國家審計的建設性作用,向立法機關、主管部門獻計獻策,促進循環經濟發展的法制保障。

3.有助于完善循環經濟的激勵機制。激勵(包括起反向激勵作用的約束)是指激發有機體努力追求某一既定目標的行為。發展循環經濟是落實科學發展觀的現實載體和走新型工業化道路的戰略選擇,激勵約束機制是發展循環經濟的必然選擇。政府在發展循環經濟中起著不可替代的作用,政府要充分發揮宏觀調控作用,通過采取經濟、行政、法律等綜合措施,運用財政、稅收、信貸、投資、價格等政策,進行有效的引導、激勵和約束,推動各市場主體自覺地關注和參與資源的循環利用,提高其關注和參與循環經濟的內在動力和積極性,形成有利于低投入、高產出、少排污、可循環的政策環境和發展機制,走資源節約型、環境友好型的科學發展之路。

綜上所述,在循環經濟成為國家經濟發展一項戰略任務和基本國策的前提下,循環經濟發展的重點領域理應成為政府績效審計關注的重點。政府績效審計應把資源的高效利用和環境保護的效果作為監督和評價的首要任務和審計目標,要將資源生產率、資源消耗降低率、資源回收率、資源循環利用率、廢棄物最終處置降低率等主要指標逐步納入績效審計評價體系,突出重點、抓住關鍵,把循環經濟理念貫徹到投資審計、企業審計、領導干部經濟責任審計等相關審計過程中,激勵各級政府制定有關法律、法規,建立必要的管理體制和制度,約束政府的各種不作為行為或刻意缺位行為;激勵各級政府用循環經濟理論指導產業布局,合理利用土地、能源和水資源;激勵各級政府制定政策、明確產權、加大投入、強化監督,對于一些地方政府違反循環經濟發展模式的做法,應給予嚴厲的制裁,并處置相關責任人。

參考文獻:

1.黎雪林.我國循環經濟的系統分析、評價與管理研究[D].暨南大學,2007

2.劉研杰.發展循環經濟下的績效審計工作思路[J].集團經濟研究,2005(12)

3.張思鋒等.循環經濟:建設模式與推進機制[M].人民出版社,2007