論公物的概念、權利屬性及其適用

冉克平

摘要：公物是指以實現(xiàn)和維護公共利益目的，由行政主體支配或管領的物。其包含兩層含義：一是公物設定的目的在于滿足公共利益；二是公物是由國家或公共團體支配和管領的。公物主要包括公務用公物與公眾用公物。公物所有權仍然屬于民法上的所有權，但應該受到公共利益這一目的的限制。中國《物權法》應該引進公物的概念，對國家所有權的客體予以科學的劃分。

關鍵詞：公物；公務用公物；公眾用公物；國家所有權

中圖分類號：DF521

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)05-0098-05

一、公物的概念及其具體范圍

公物的概念源于羅馬法。在羅馬法上，人法上的物可以分為私有物與非私有物。私有物是可融通之物，可以成為個人私權之客體；非私有物是不可融通之物，不可以成為個人私權之客體。非私有物可以進一步分為萬民共用物、國家公用物與市府公用物。所謂萬民共用物，是指依其性質與自然法之原則，應歸人類共同使用之物，如空氣、光線、海洋、海岸等；所謂國家公用物，是指為國家所有，而供全國人民共同使用之物，如河川、公路、城堡、公共戲院、法院、公共體育場等。國家公用物與與國家之私有財產(為國家所有，但人民不得直接使用之物)一同構成國家之所有物。原則上，國家公用物為全國人民可以使用之物，不得為個人私權之客體，但國家變更其用途時，則可為個人私權之客體；市府之公用物是指為市府所有，而供全市人民共同使用之物，如市立公園、公共浴池、公共體育場、公共戲院等。從羅馬法的規(guī)定可以看出，國家公用物與國家之所有物是不同的，前者只是后者的一部分。除非變更其用途，國家公用物是不可流通之物，而除公用物以外的國家之所有物，則是可以流通之物。

法國公產理論深受羅馬法的影響，以財產的社會作用為標準，將財產劃分為公產與私產。依照這一標準，公產包括公眾直接使用的財產與公務使用的財產，前者稱為公眾用公產，后者稱為公務用公產。德國法上的公物有廣義與狹義之分。“最廣義的公物包括第三人即行政相對人使用的外部財產，也包括僅供行政主體使用的內部財產”；而狹義上的公物僅指行政相對人外部使用的財產，包括公共設施(如公園、體育場等)、一般使用的公物(如公路、空間、水域等)以及供特殊使用的公物。此外，教會的財產原則上也屬于公物的范疇。在日本，公物是指國家或地方公共團體為公共目的而直接使用的有體物。公物與私物不同，它不是有關物的所有權的歸屬主體問題，而是該物本身是不是直接供于公共目的。正因為公物的因公共目的而使用的特點，所以公物應當遵守必要的、特殊的法律規(guī)則。公物的內涵應理解為：(1)須為公共目的而使用；(2)須為有體物；(3)須為行政主體所使用；(4)須為直接使用。在中國臺灣地區(qū)，依據(jù)“國有財產法”的規(guī)定，公用財產包括公務用財產、公共用財產和事業(yè)用財產三類。其中公共用財產是指行政主體為達成行政目的，直接供諸一般公眾使用之物件。

在中國理論上，對于公物的概念，學者認識不一。有學者將公物界定為“一般公眾使用的物”，包括公共道路、河流、圖書館、公園等。有學者則將公用物范圍界定得較大，公物包括土地、礦藏、森林、草原等自然資源和道路、橋梁、機場、碼頭、公園、風景區(qū)、圖書館等人造公用設施兩類。還有學者將公物界定為純粹為了社會管理和公共利益而設定的物，包括辦公樓房、公共交通道路、公立文化、教育體育設施、公立非贏利性醫(yī)療衛(wèi)生設施等。筆者認為，公物的本質在于其具有社會公共利益的目的，因此，不僅公共道路、河流等一般公眾使用的物屬于公物，那些為了社會管理和公共利益，由國家機關使用的物，如辦公大樓等也屬于公物。前者屬于公眾用公物，后者屬于公務用公物。但是，土地、礦藏、草地、森林、海域等自然資源并不必然屬于公物的范疇。因為這些自然資源具有稀缺性，只有通過在相應財產上依法設置權利，將資源性國有財產采取經(jīng)營性運作，才能促使資源利用的最大化，以提高資源的利用效率。

此外，在理論上引起爭議的，一是公物是否包括國家所有的經(jīng)營性財產?二是公物或公用物是否必須為國家所有?換言之，私人所有物能否成為公物或公用物?

對于國家所有的經(jīng)營性財產是否屬于公物，學者認識不一。有學者認為，“所謂廣義之公物，乃指國家或自治團體，直接或間接為達成行政目的，所必需之一切財產而言(包括財政財產、行政財產和共用財產)”。“所謂財政財產，或稱收入財產，系指行政主體，所有之金錢物質及收益，而作行政經(jīng)費或其財源者而言。如國庫或公庫所屬之現(xiàn)金或有價證券，即為其主要部分，此外，如國有之山林原野，出賃房屋及未指定用途之件，亦屬在內，又如國辦工廠、造而供諸販賣之物品依然”。依據(jù)這一觀點，公物與國家所有的財產同一涵義。這一認識顯然模糊了公物與國家經(jīng)營性財產之間的差別。對于國家經(jīng)營性財產而言，雖然其主體為國家，但并不直接為社會公共利益服務，而是由國家授權一定的機構，通過市場規(guī)則資源賠償和流轉，實現(xiàn)國有財產的增值保值。因此，國家的經(jīng)營性資產在取得、轉讓與使用上主要受民法的支配。與國家的經(jīng)營性財產相比，公物以滿足公共利益為直接目的，由國家機關為社會公眾服務，或由社會公眾直接使用。不僅如此，公物之利用一般不適用市場規(guī)則，否則有悖于社會公共利益這一目的。因此，國家所有的經(jīng)營性財產與直接供諸行政主體與公民所使用的公物而言具有本質區(qū)別。

公物是否僅限于國家所有?對此，理論上認識并不一致。法國行政法認為，公產的主體是行政主體，私人不能作為公產的主體。但是，德國、日本等國的理論認為，公物的所有權人并不限于國家，不排除私人提供公物。中國也有學者認為，公物不限于公有財產中的公物，也包括私人所有的公物。筆者認為，在早期，由于受社會經(jīng)濟條件的局限，公物的所有權人僅限于國家。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，自然人和法人提供公物的現(xiàn)象亦日漸增多，如私立學校、私立公園、私立博物館等大量涌現(xiàn)。將自然人和法人排除在公物的所有人之外，顯然與社會現(xiàn)實相違。不僅如此，在現(xiàn)代社會，公物的利用需求日漸高漲，而國家的財政力量不足以承擔提供所有公物的義務時，吸引社會的力量加入公物的建設和營運是一種有效的解決矛盾的途徑，由此導致公物的歸屬性具有了多元化的趨勢。因此，對于公物的界定，看重的應該是其是否直接服務于社會公共利益這一目的，而非其是否屬于國家所有。

可見，公物是指以實現(xiàn)和維護公共利益為目的，由行政主體支配或管領的物。其包含兩個含義：一是公物設定的目的在于滿足公共利益；二是公物是由國家或公共團體支配和管領的。國家所有的經(jīng)營性財產并非公物，公物的所有權并不僅僅限于國家。自然人和法人的財產只要是以實現(xiàn)和維護公共利益為目的，同樣可以依法定的程序設定為公物。公物既可以是直接服務于行政活動的物(如各級國家機

關的行政大樓)，也可以是直接供公眾使用的物。前者稱之為公務用公物，后者稱之為公眾用公物。

在現(xiàn)代社會，隨著政府公共職能的擴大，公物的范圍愈來愈廣泛。公路、鐵路、橋梁、廣場、圖書館、博物館、公立學校以及國家機關的辦公大樓等都屬于公物的范疇。但是，僅僅通過列舉的方式難以概括公物的具體范圍，依據(jù)公物概念所包含的原則，筆者認為，在中國，法律意義上的公物具體包含三個方面。

第一，公物主要是指有體物。有體物是相對于無體物而言的，是指具有一定的物質形體，能夠為人們所感覺到的物。換言之，有體物指有形的、可觸覺并可支配的物。有體物可以分為動產和不動產，為了更好地實現(xiàn)社會公共利益，公物的客體主要是具有較大價值和作用的不動產。《物權法》第51條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的文物，屬于國家所有。”第49條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”第52條規(guī)定：“國防資產屬于國家所有。鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。”第53條規(guī)定：“國家機關對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規(guī)定處分的權利。”第54條規(guī)定：“國家舉辦的事業(yè)單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規(guī)定收益、處分的權利。”

第二，現(xiàn)代社會是知識經(jīng)濟的社會、信息爆炸的社會，是以信息、知識、技術等生產分配和使用為主體的時代。因此，一些新型的無形財產，如行政信息、無線電波、因特網(wǎng)上資源等，也被納入公物的范疇。《物權法》第50條規(guī)定：“無線電頻譜資源屬于國家所有。”

第三，在特定情況下，公物也包括權利。從財產的發(fā)展趨勢來看，無形財產逐漸發(fā)展，并且在社會中的價值越來越重要。例如，經(jīng)營許可證、空間權、排污權等具有財產價值的權利。例如，《物權法》第2條第2款規(guī)定：“本法所稱物，包括不動產和動產。法律規(guī)定權利作為物權客體的，依照其規(guī)定。”這實際上是將物的概念有限地擴張至作為無形財產的權利。

二、公物的權利屬性

公物的權利屬性，即公物之上的所有權，究竟是“民法意義上的所有權”，還是“公法意義上的所有權”，在立法上并不相同。在法國法上，根據(jù)法國行政法院的意見，公產的公共使用乃是所有權的一種表現(xiàn)，這種所有權與民法上的所有權存在類似之處，但是它所具有的公共使用的因素有所不同，其取得方式以公用征收為主。在德國，公物所有權在性質上屬于公法上的財產支配權，具有公用目的及使用范圍。對于公物，可以適用民法制度，但其又同時處在公法支配權之下。在意大利，公物(公共財產)直接規(guī)定于民法典之中，公物上的所有權即民法上的所有權。《意大利民法典》第822條(公共財產)規(guī)定：“海岸、沙灘、海灣停泊處和港口；江河、流水、湖泊以及其他依據(jù)法律規(guī)定屬于公共所有的水源；用于國家房屋的建筑物屬于國家所有，是公共財產。同樣，如果公路、高速公路、鐵路，機場，水渠，以及按照有關法律的規(guī)定具有歷史、考古、藝術價值的不動產，博物館：美術館、檔案館、圖書館的收藏品屬于國家所有，則以上列舉的財產是公共財產；最后，公共財產還包括根據(jù)法律規(guī)定受公共財產制度調整的其他財產。”第823條(公共財產的法律地位)規(guī)定：“除在有關法律規(guī)定的范圍內、按照法律規(guī)定的方式進行操作以外，不得轉讓公共財產，不得為第三人的利益在公共財產上設定負擔。保護公共財產的權利屬于行政機關。行政機關可以采用行政手段或者本法規(guī)定的一般手段保護國家的所有權和占有權。”

在理論上，學者對于公物的權利屬性，認識也不一致。日本有學者認為，私人所有權，是為了自己的私人目的而支配物的權利。但是，國家或者公共團體的所有權以特有的公共目的支配物為其內容，亦不限于能夠以和私人同樣的手段來支配物，故在其所有權的效果是作為為了公共目的而對物的支配體現(xiàn)出來的限度內，所有權具有公權的性質。只要所有權的效果是公法性的，即屬于公法所有權。但另有學者則認為，國家及地方公共團體的所有權與私人所有權并無差別。差別僅僅在于行政主體所擁有的并非作為物本身的所有權，而是根據(jù)實定法或者慣例所擁有的公物管理權。此外，由于公物所有權的多元化，日本理論界逐漸出現(xiàn)一種避開所有權問題而討論實際管理權的傾向，從功能意義的角度去觀察政府在公物上行使的公權力之法律性質，形成了概括性管理權能說。支持這一觀點的學者認為，公法所有權說和私法所有權說的性質之爭并無實益，公物的概念實際上著眼于“由政府直接供于公共使用”，而該物的所有權究竟為公有或私有，在所不問。在中國臺灣地區(qū)，對于公物的權利屬于何種權利，在學說上有“平等權”、“自由權”、“訴訟權利”及“所有權及信托理論”等諸種學說。

筆者認為，公物之上的國家所有權仍然屬于民法上的所有權。所謂國家或公共團體享有的所有權屬于公法所有權的觀點是對所有權的本質和國家角的色誤讀。理由如下。

第一，就所有權而言，所有權制度的宗旨是“定紛止爭”，確定財產在法律上的歸屬。而所有權作為財產歸屬關系在法律上的表現(xiàn)，其最本質的東西，是權利人在法律上排除他人，將某項財產據(jù)為己有，由自己享有獨占性的歸屬和支配。簡言之，所有權是最廣泛的物之歸屬權。準此而言，則國家所有權或者公共團體享有的所有權，與自然人、法人以及合伙等民數(shù)主體所享有的所有權一樣都屬于物之歸屬權，并無本質的區(qū)別。

第二，國家的特殊之處在于可以民事主體的身份從事活動。例如幾乎所有的國家采購都是以這種方式實現(xiàn)的，國家在市場經(jīng)濟條件下參與市場投資與經(jīng)營活動時，“國家實際上成為民法觀念上的國家”。國家也可以實施其獨有的權力措施，即作為公權載體從事活動。在刑法中，國家從事此類活動的性質最為明顯。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在上述兩種行為之間還存在著國家行為的另一種形態(tài)，而且這種形態(tài)的行為出現(xiàn)得越來越頻繁。例如，國家提供社會救濟，或提供補貼，或提供各類生活服務設施，如建設和維護道路，供應能源和自來水等。在此情形下，國家既不實施特別的權力措施，也不像一個民事主體那樣從事行為，國家從事的是具有照顧性質的行為。

第三，自20世紀以來，民法受到“團體主義”和“社會連帶主義”立法思想的影響，在民法中滲透了國家的干預，民法社會化趨勢日益明顯。在物權法領域，所有權社會化表現(xiàn)為三個方面：一是使所有權人負擔社會義務，從而限制所有權人的行使自由；二是國家以社會公共利益為目的征收他人之所有物；三是國家通過廣泛的公物提供，以便發(fā)揮社會公共職能。

因此，就公物歸屬關系而言，在公物由國家所有或提供時，公物所有權仍然是民法上的所有權。值得注意的是，在現(xiàn)代社會，公物所有權的客體已經(jīng)不

限于有體物。公物由私人提供時，公物所有權應該屬于私人。由于公物以社會公共利益為直接目的，因此與私人所有權相比，公物所有權受到更為突出的限制。為保護公物的公共使用使命，作為公物的財產原則上就不可轉讓，不得在公物上為私人利益設立民法上的物權關系，不得因時效而取得其所有權，不受相鄰權的限制，也不能成為強制執(zhí)行的標的。公物所有權負擔的“公用使命”，可分為國家的三項義務：(1)設定、維持公用秩序，防止社會成員恃強凌弱而形成少數(shù)人對公用物的事實支配地位；(2)營建公用物與維持其物理上的適用狀態(tài)；(3)維持公用物在法律上的公用狀態(tài)，這不僅是指將公用物平等地向社會公眾開放(高速公路不對行人開放之類自是出于安全考慮)，還指所有人不得以營利為目的采取經(jīng)濟手段抬高公眾使用成本，對社會弱勢群體變相阻隔公用物的用益關系。所有人對公用物的收益權能應僅限于補償營建、再營建同類設施與維持功能之用。就公物之利用關系而言，公物一旦承擔了供公眾直接使用的義務，則公物所有權就承擔了一項“役權”——供公眾直接使用的義務，而國家擔負維持這一義務的管理職責。當然，一旦供公眾直接使用的目的廢止，則公物可恢復“私物”的屬性。可見，公物的性質不在于公物的歸屬是否為國家所有，而在于其是否切實承擔了直接供公眾使用的使命，應防止某項財產名為公物而實質卻被私有化。

三、公物在中國立法上的適用

中國《物權法》第45條至第57條對國家所有權進行了規(guī)定。依據(jù)該法的規(guī)定，國家所有權是全民所有制在法律上的反映。中華人民共和國是國家所有權唯一的和統(tǒng)一的主體，任何國家機關、單位或個人不能充當國家所有權的主體。就國家所有權的客體而言，具有無限廣泛性，任何財產都可以成為國家所有權的客體而不受限制。同時對于某些財產，如礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、國防設施、尖端軍事科學技術、文物(法律允許個人所有者除外)等，屬于國家專有財產，只能是國家所有權的客體，不能成為集體單位或個人財產所有權的客體。對于權利的行使，國家除對國有財產處以國庫名義直接行使所有權外，主要授權機關、企業(yè)、事業(yè)單位行使，或準許集體組織、公民使用和管理國有的某些財產。

從《物權法》的規(guī)定看，盡管法律通過列舉的方式，規(guī)定國家所有權的客體范圍非常廣泛，但是，《物權法》并非進一步區(qū)分國家所有權的客體的具體范圍。對此，雖然學者在探討國家所有權的客體范圍時，認為必須區(qū)分國有財產和公有財產，但是《物權法》并未采納這一建議。依據(jù)《物權法》第4條的規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”該條確定的“對國家、集體和個人財產實行平等保護”原則，在起草過程中受到某種尖銳的批評和詰難，認為《物權法》的規(guī)定違背了中國《憲法》第12條和《民法通則》第74條規(guī)定的“國家財產神圣不可侵犯”的原則。此外，對于經(jīng)營資產，也就是“國家”投入企業(yè)的資產，按照中國《公司法》第4條第4款的規(guī)定，公司中國家的投資歸國家所有，從而產生了理論上難以自圓其說的錯誤：如果“國家”對其投入企業(yè)的財產有所有權，則國家在企業(yè)破產或者作其他清算時，可以行使所有權人的取回權，將自己的投資拿回來，而別的投資人沒有這一權利。這種情況既違背法理，又對他人不公平。“兩權分離”的錯誤，是它只能解釋計劃經(jīng)濟條件下國有企業(yè)之間的資產流動問題，而無法解釋市場經(jīng)濟條件下企業(yè)之間的財產流動問題。因為市場經(jīng)濟條件下的交易是所有權的流動，而不是經(jīng)營權的流動。

筆者認為，為了更好地發(fā)揮國家所有權的作用和社會主義公有制的優(yōu)越性，避免國有財產被不當使用甚至流失，應該引進公物的概念，對國家所有權的客體予以科學的劃分。

第一，對于經(jīng)營性財產，在進入民事領域之后，國家不應該享有所有權。在市場經(jīng)濟條件下，任何經(jīng)營資產以其本質而論并非社會的公共財產，而是一種私營財產，即使這種資產來源于公共權力機構。因為即使是政府興辦的企業(yè)，也必須首先保障并追求其獨立利益，而不是社會利益或者“人民”的利益。因此對于經(jīng)營性財產，在進人民事領域之后，即在國家通過投資、撥款或者其他任何方式將其享有的所有權或者其他財產權利授予或者出讓給國家之外的第三人所涉及時，則所有權屬于他人享有。其中最為重要的，是國家通過投資設立國有獨資企業(yè)或者與他人共同投資設立公司的行為，將其貨幣或者其他資產的所有權以注冊資金的方式轉讓給國有企業(yè)或者其他企業(yè)，國家通過喪失其對財產的所有權而獲得其投資人權益(即股權)。

第二，對于土地、礦藏、草地、森林、海域等自然資源，由于這些自然資源具有稀缺性，只有通過在相應財產上依法設置權利，將這類資源性國有財產采取經(jīng)營性運作，才能發(fā)揮自然資源效益的最大化。具體表現(xiàn)形式是在這類自然資源上設立用益物權，由國家享有收益。但是，對于河流、山川等自然資源，應該屬于公物，任何個人都享有按其公共用途加以使用的非排他性權利，而政府則無權隨意處置其用途或利用其獲得收入。

第三，對于國家通過行政撥款或者其他方式交給國家機關或者公益性事業(yè)單位的資產，如政府機關的建筑物、軍事設施等，應該屬于公物的范疇，由國家機關以社會公共利益為目的加以利用，構成公物中的公務用公物。對于為一般公眾所使用的物，如公共道路、橋梁、公園等，應該屬于公眾用公物。與公務用公物相比，公眾用公物更多的是強調其公用性，包括公眾用公物承載著確實且持續(xù)性負擔公用性的功能和使命，公眾用公物應當平等地向社會公眾開放。因此，公眾用公物無疑更具有研究意義和實踐價值。

參考文獻：

[1]陳朝壁，羅馬法原論[M]，北京：商務印書館，2006:79－80。

[2]王名揚，法國行政法[M]，北京：中國政法大學出版社，1988:301。

[3]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾，行政法(第2卷)[M]，高家偉，譯，北京：商務印書館，2002:458－463。

[4]鹽野宏，行政法[M]，楊建順，譯，北京：法律出版社，1999:288。

[5]喬育彬，行政組織法[z]//公共行政學會，1994：288。

[6]尹田論國家財產的物權法地位[J]，法學雜志，2006(2)：16－28，14。

[7]張力，當代公用物法律關系的演變及其公用性的保持[J]，廣西社會科學，2003(3)：108－110。

[8]孫憲忠，我國物權法中所有權體系的應然結構[J]，法商研究，2002(5)：21－25。

[9]肖澤晟，公物的范圍——兼論不宜由國務院國資委管理的財產[J]，行政法學研究，2003(3)：32－38。

[10]翁岳生，行政法[M]，北京：中國法制出版社，2002：487。

[11]M·沃爾夫，物權法[M]，吳越，李大雪，譯北京：法律出版社，2004:4。

[12]奧托·邁耶，德國行政法[M]，劉飛，譯，北京：商務印書館，2002:124。

[13]迪特爾·梅迪庫斯，德國民法總論[M]，邵建東，譯，北京：法律出版社，2000:7。

[14]卡爾·拉倫茨，德國民法通論(上)[M]，王曉曄，譯，北京：法律出版社。2003:85－87。

[15]梁慧星，中國民法典草案建議稿(第273條)[M]，北京：法律出版社，2003。

[16]王利明，物權法論[M]，北京：中國政法大學出版社，2003：275－276。

[17]孫憲忠，公有制的法律實現(xiàn)方式問題[M]//孫憲忠，論物權法[M]，北京：法律出版社，2001：511。

[18]肖澤晟，社會公共財產與國家私產的分野[J]，浙江學刊，2007(6)。