北歐普遍主義福利國家的經驗和啟示

陳乙南

摘要:普遍主義和實施福利的社會責任是二戰后北歐福利國家發展的原則。北歐的發展經驗表明,建設福利國家的是一個逐步的、刺激經濟發展和促進社會公平之間不斷平衡的過程。在北歐,政府強大的社會作用與經濟發展相得益彰,經濟增長同全面的社會保障和社會服務制度攜手發展。北歐的歷史經驗雖然不能被普遍照搬,但是北歐通往現代民主福利國家的道路仍然可以對政治、經濟和社會發展間的相互關系提供一些普遍的經驗。

關鍵詞:北歐福利國家;普遍主義原則;啟示

中圖分類號:C913.7文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)13—0052—04

一、引言

北歐現代福利國家(主要指瑞典、丹麥、挪威、芬蘭等國)的發展已經有一個多世紀的歷史。這些國家百年來的發展進程表明,完善的、普遍覆蓋的社會保障體系對緩解社會危機、促進經濟和社會的和諧發展起到了不可替代的作用。分析其普遍主義模式發展的歷史背景和進程,從中總結出一些福利國家制度建設中可借鑒的經驗教訓,具有十分現實的意義。

二、普遍主義是北歐社會福利政策的基石

北歐模式的福利國家,其核心被視為“在經濟和社會生活的各領域中公眾的廣泛參與,其目的是促進經濟的效率,增強社會處理其各種問題的能力,提高和均衡公民個人和家庭的生活條件。在社會政策中,該模式的基石是普遍主義?！薄捌毡橹髁x”意為北歐國家已經著力建設覆蓋全部人口的福利國家。它被概述為:高標準的公立教育機構為所有學生提供免費或低費的教育,以同樣的標準普遍實行免費或低費的醫療保健;為所有有孩子的家庭提供孩子津貼;而不是經過收入審核只為貧窮的母親提供資助,普遍地發放養老金,其中包括家庭主婦和其他不曾就業的人均享有補助金的權利;普遍的個人住房政策而不是“公共住房”政策[1~2]。

北歐模式被稱為“制度的福利國家”,規定個體的福利是社會集體的責任;所有的公民應該被平等地賦予體面生活的權利;而且公民的全部社會權利和社會服務應該無條件地被保障。當代北歐福利國家在制度方面可以表述為三個主要的特征:社會政策是廣泛而全面的;社會權利的原則已經被制度化;而且社會立法帶有社會連帶主義和普遍主義性質[2~3]。

北歐福利國家制度是經過幾代人一個多世紀的不懈努力,不斷積累,逐漸發展完善起來的。

三、一條適合農業國國情的早期福利國家的發展道路

牛津英語辭典把“福利國家(welfare state)”定義為“依靠政府實行的社會服務確保給所有的公民以福利的國家[4]。”盡管這個術語首次出現在英國是在1941年[1],但它的宗旨和原則的存在卻要早得多,即,福利是針對所有的公民的。

西方現代福利國家起源于城市化、工業化和人口流動,但北歐的福利國家,卻走出了自己的路。有著自己的模式。

19世紀下半葉迅速增長的城市工人階級,集居在倉促建成的貧民窟中,社會越富有,他們就顯得越貧窮。1880年代以后歐洲各國推行改革措施謀求為日益增長的中產和工人階級提供最小的經濟保障,這種想法迅速在北歐扎了根,得到了社會民主黨和其他黨派的響應。

在整個19世紀,北歐各國都一直是農業國家。甚至在1920和1930年代農業仍是所有北歐國家中就業的最重要來源。在19世紀初,北歐各國的經濟還處在初級商品生產階段,大部分的社會問題還都集中在農村,城市避免了工業資本主義矛盾的尖銳化。圈地運動在北歐也有著截然不同的結果,沒有使得農民消亡,反而使得多數農民擁有自己的土地,獨立的農民涌現成一個階級,并形成自己的政黨,獨立的農民政治力量成為社會連帶主義的福利方案獲得普遍支持的有利因素[2]。

在19世紀后半期社會連帶主義思想在北歐的農工運動中蔚然興起。它倡導集體的凝聚力和集體行動,與集體共命運,謀求共同的利益,提倡“共同的責任和相互的義務”。

在社會民主黨的思想體系中,把社會連帶主義描述成“工人階級特有的道德規范”,目標是一個以合作和互助為基礎的更高標準的社會秩序[1]。到20世紀30年代初社會民主黨在北歐鞏固了權力的時候,把社會連帶主義從工人階級擴大運用到了整個社會,這樣就把社會看成共同利益的整體, 成為北歐建設普遍福利國家的最初的思想基礎[1]。

北歐的改革者仿效英國的改革,建立友好互助的社會來保障財產和人身的安全,其原則就是社會保險。北歐的工會說服了傳統的行業協會和雇主們加入到這種互助保險體系,目的是最低限度的社會保障。合作農莊—丹麥土地改革的發動機,使得小農戶能夠利用到技術和科學的進步,饑荒從此成為歷史[2]。

當19世紀末期國家的社會保障作用在全歐洲被擺到政治議程上的時候。北歐國家采用了已經小規模實現了的理想,首批社會保障法律誕生了,其中有丹麥(1891年)、瑞典(1913年)、芬蘭(1936年)、挪威(1937年)的第一個老年撫助或養老金法律;挪威 (1909年) 的第一個疾病保障法律[2~3]。

19世紀北歐政治經濟的巨大變化也伴隨著對文化教育資源的充分利用。令人矚目的變化是,義務教育的發展開始把鄉村農民轉變成有文化的活躍的公民,也是農民成為獨立的政治力量的有利因素。

人口的健康因為與國家的財富創造和強盛息息相關而受到政府的重視,國家成為公共衛生領域的積極干預者。北歐國家有健康和醫學服務的悠久傳統。對公共衛生健康的立法也較早。瑞典和挪威在十九世紀后半期雇用醫生對窮人提供免費或者廉價的醫療服務,并且監督公共衛生項目的實施。丹麥在1858年通過了健康法,之后幾年其他北歐國家也都相繼頒布了健康法,這些法律都在指導地方部門對健康衛生的監督管理。

在此期間直到1930年代,在經濟保持著快速增長的同時,北歐的社會改革和社會政策也取得了成功的結果。這些社會改革替換了貶低窮人的法律和修修補補的、不連續的福利規章和措施,取而代之以推行為所有失業者提供儉樸但充足的生活標準的長久計劃;并努力消除公共資助所能帶來的恥辱感;為那些家庭人口多、生活困難的殘疾人和農民家庭采取專門的措施,尤其是提供孩子補貼,提高他們的生活標準。

嚴峻的考驗來自1930年代的世界經濟崩潰。蕭條影響了北歐的工農業,使得1/4的勞動力失業。在困境面前,社會民主黨建立起廣大的工農聯盟(在北歐稱作“紅綠聯盟”),取得了廣泛的政治一致性,使得全面的福利計劃和經濟刺激計劃得以實施。

同時,北歐國家已經有了基本的社會保險的安全網,保障了生命安全。盡管是最低限度的社會保障,在覆蓋面上尚有很大的缺口,但正如英國社會歷史學家 R.H.Tawway 所說,一個國家的發展方向經常比它已取得的成果還要重要[1]。

只有在二戰之后的20世紀五六十年代,普遍主義的制度才在北歐真正全方位地推行,包含了所有的公民。

1950年代和 1960年代,被稱為“資本主義的黃金時期”,北歐國家經歷了生產和進出商品結構的多元化,迅速成長為世界上最富有的國家。幾乎同時,“成熟的”普遍主義的福利國家已經制度化了,經濟增長沒有以犧牲福利國家的成長為代價。

四、支持普遍主義的理由

1.社會的融合。早期的社會保障方案是政治和經濟的“現代化”的產物,在這一時期,國民同一性和社區建設受到重視。新興的社會階層迫切要求政治上的融合,不管這種努力成功與否;國家首腦們(不管是獨裁的還是民主國家的),對社會的融合也都非常重視。早期的福利方案雖然沒有包括所有的階層,不同的階層在不同的情況下會受到排斥,但是普遍主義的理想至少可以說是當時“國體建設”計劃中一個潛在性的因素。在第一次世界大戰之前的歲月里,重要人物們考慮了國家的福利同效率的互補,福利應該在一個充滿階級分化的社會中避免人力資源的浪廢。普遍的福利會造就普遍高素質的人口,這對國家的強盛有利。

2.風險共擔。戰爭成為社會連帶主義的和普遍主義的社會政策的一個重要的推動力,戰爭的破壞性把主要的政治對手拉近了,有益于他們為未來構建一個共同價值的平臺。他們都認識到,每個公民都可能面臨各種風險,在長期的動亂、戰爭和危機所帶來的社會風險面前,沒有哪一個公民(不管他處于哪一階層)可以承受住長期的收入損失,因而幾乎全部的人口在社會風險的應對上都利益相關?！拔覀兌荚谕粭l船上”,是對社會風險透徹恰當的描述。而且每一個健全的公民都應當對應對風險的手段——福利保障擔負起自己的責任。因此,普遍主義的目標——就是要擴大風險共擔—從特定的階層到包括所有的公民。

3.人的尊嚴。北歐模式的福利國家的二個重要的特性很早就可以看得到:實行福利的社會責任和以公民權利為基礎的普遍覆蓋的原則。

19世紀末興起的救助城市貧民的運動,在北歐議會中也引發了激烈的爭論,社會民主黨主張進行社會改革和民主,這其中包括機會的平等和結果的平等:不僅每個人有機會發展他的全部潛能,辛勤的勞動和天才應受到獎勵,而且也應保證天賦和成就的不均等不會對個人和家庭的物質文化需要造成嚴重的影響[2]。

即便如此,早期的社會福利方案傾向于把“道德不良的人”(乞丐、酒鬼、懶惰無用的人等)排除在外,這在當時沒有很多爭議。但是到了二戰后,人權 (公民的、政治的、社會的權利)的觀念興起:所有的公民都是“平等的”,或者說價值上是平等的(1948年聯合國公告),“道德不良的人”的觀念從此失去了市場。在福利政治上采用社會權利和普遍主義雙重觀念的主要歷史原因是要消除由于被排除在福利涵蓋及權利之外所帶來的地位、尊嚴和自尊的喪失。在享有公共服務時不應帶來自卑、貧民化(受制于收容院的安置)、尊嚴的喪失或恥辱感;沒有人應被歸為“公共的負擔” [2]。

在挪威的社會政治辯論中,尊嚴的論爭是很突出的,對舊有家長式和羞辱性的助貧體系普遍懷有強烈的不滿。因此,在1950年代,挪威的社會民主黨的首相埃納爾·蓋哈德森便調整了政策,用尊嚴的理由把養老金從收入審核的方式轉變為普遍的方式;老人們的尊嚴和社會地位比經濟上的平等還要重要[2]。這種論證的結果也體現在1946年普遍實施的孩子津貼上;不把窮人和富人的孩子區分開有著同樣的效果。

4.經濟及政府的效率—節省管理費用。普遍主義的社會福利原則,也就是,在道德水平或經濟地位方面沒有選擇性,在實用主義的基礎上得到論證和擁護。比如,1950年代的挪威的情形就是如此,當時保守黨和其它非社民黨派首先呼吁改革收入審核的養老金,擁護普遍的(統一費率的)養老金,因為當時多達75%~80%的老人接受的是收入審核的養老金,這會耗費大量的人力財力。使養老金——公民的權利普遍化,會節省大量的管理費用,提高政府的效率。因此,挪威在1950年代初率先把普遍的養老金方案包括進福利規劃中。各種行政措施都在削減收入審核的合法性。

五、一條循序漸進的普遍主義福利國家的發展之路

北歐的發展經驗表明,社會福利制度起初應該是適度而有限的而后才是逐步擴展的。這同國家的經濟實力密切相關。除了瑞典1913年的養老金和殘疾人撫恤金法在覆蓋范圍上很普遍外,所有北歐早期的社會福利法案在覆蓋面上都是有限的。早期北歐撫助金法都規定實行收入審核的養老金,而且直到二戰后才有免收入審核的養老金制度,這樣才使福利計劃真正成為普遍主義的計劃(瑞典在1946年;挪威和芬蘭在1957年;丹麥在1964年)。行業意外事故保險,首先在1894—1903年間以幾種形式試行,僅包括行業工人,之后逐漸擴展到涵蓋所有的雇員。

挪威在1909年在全球率先在疾病保險中試行“家庭友好”的原則,不需支付額外的費用,雇員或工人的配偶和孩子都會自動被保險。其他的歐洲國家試行相應的家庭友好的方案是從1930年代開始。然而,只有到了二戰之后的1950年代,所有北歐的健康福利才真正具有普遍的意義,包含了所有的公民。

戰后北歐福利國家的建設經歷了二個時期:第一階段以社會民主黨的努力、普遍接納、并以統一的費率建立一個覆蓋全部人口的福利體系為特征,建立基本的福利安全網,來保證一個對所有人(包括年邁、殘疾、失業的人)都是儉樸而足夠的生活標準,而不帶有舊的助貧法所帶有的恥辱感。

第二階段從 1960 年代起一直持續到今天, 社會民主黨,在全北歐發起了全面的、雄心勃勃的社會保障的擴展計劃。新的目標是為所有人保障一個終身中等水平的生活標準,并且提高社會的經濟平等,一般家庭的生活不會因年老、疾病、孩子或失業而被打亂。1950年代末開始實施補充養老金政策,提供給每個工薪者先前只有公務員和高管才有的平等而慷慨的養老金。對疾病、殘疾和失業者的社會保險的償付增加了1倍,為其先前市場收入的60%~90%[1]。自從 1960 年代起,在全北歐社會關懷服務已經取得了巨大的進展,國家大規模地承擔起照顧老人和孩子的義務(建立老人服務機構和幼稚園等),這些服務從大城市逐漸擴展到小城鎮和農村地區。自從 1970 年代以后,父母帶薪休假的福利已經發展成世界上最慷慨的福利項目[2]。

“家庭友好”的社會服務政策,非常有助于提高北歐的勞動力參與率,促進了婦女持續進入勞動力市場,如今“家庭主婦”作為一個社會范疇在北歐或多或少已經消失[2]。

隨著北歐國家進入高福利時代,高稅收的經濟政策逐漸取代社會保險成為北歐福利國家的主要經濟支柱,40%~50%的家庭收入用來直接或間接地付稅,與高累計所得稅率相結合的收入保障體系使得大多數北歐家庭的收入終身穩定,生活得踏實,補償了失業、生病或退休時為其提供轉移支付和社會服務的成本。其結果是在北歐福利國家中,大多數收入的重新分配是在各代人之間,而不是在階級或階層之間進行。這一事實無疑歸因于福利國家獲得的普遍的政治支持[1] [5] [6]。

“家庭友好”也體現在稅收政策方面,對促進就業也起到了積極的作用。在瑞典,丈夫因第二職業或加班等原因獲得第二筆收入,其稅額高達增加收入的68%,但是如果妻子就業獲得這筆收入,稅率只有37%。丹麥的數字分別是66%和44%;挪威是56%和35% [1] [3]。雖然有如期而至的各種福利,但是在北歐,家庭生活很舒適和溫飽之間的關鍵差別還在于是否有第二筆收入,婦女加入報酬性就業雖然不只為經濟原因,但是經濟上的誘因也是很主要的。

持之以恒地努力發展社會福利保障和積極的勞動力市場政策促進了“全就業”和競爭力,并且把北歐國家推向經合組織國家中的就業率的榜首,高于美國和歐盟的平均水平,半個多世紀以來一直表現出持續增加的勞動生產力。

在把稅務和福利考慮進去后,一位瑞典教授一生中并不比一位冶金工人多掙多少。需要大學深造的職業的聲譽在近些年也有所下滑,這部分是因為縮小經濟差距和增加教育機會的結果;因為有很多其它的就業機會,專業大學師資出現短缺;一些北歐專業人員去國外找工作,但這些高福利的代價并沒有影響北歐國家的實力,那些回來的人使得北歐能夠跟得上全球的研發水平[1]。

終身保障每一個人中等的生活水平、追求社會平等的北歐福利國家發展到了20世紀的八九十年代以后,從孩童到老年——“從搖籃到墳墓”的普遍福利政策,成為對北歐普遍主義福利模式的普遍評語。同時經濟增長和社會發展之間的關系在北歐各地也一直成為公眾熱議的話題,迄今為止效率和平等之間的政策平衡問題在北歐五國已經大部份得到解決和維續。

七、構成北歐普遍主義福利國家模式的因素

北歐現代福利國家的模式可以總結為由四種主要的因素構成:(1)轉移支付形成全覆蓋網絡,無論對象現在就業與否。對那些暫時失業者的轉移支付幾乎完全替代報酬收入。盡管總的來說傾向于在人的一生中平均收入分配而不是在各階級間進行,但有一些專門的轉移支付,像孩子津貼,常提供給殘疾人的和女性養家的多孩子家庭,而不是狀況好的家庭。(2)按需提供社會服務,而不是按支付能力。令人印象深刻的是北歐的醫院、醫藥幾乎全部免費。正式教育,包括高等教育、還有大規模對老人的社會服務幾乎都是免費的;其他的社會服務,包括白天照料、成人教育、低收入家庭和老年人的住房、都提供豐厚的補貼[1]。(3)保持轉移支付和社會服務的高費用,占GNP的1/4~1/3,而且與經濟的健康度有關。當失業增多時,福利的成本也增高[1]。這種高成本帶來了對經濟管理的高需求,以使周期性和結構性的失業最小化。(4)力求從薪金構成的微觀水平上對市場經濟做出調整,以減少產生不平等的傾向。瑞典在這一過程上最為先進,通過集體協商,制定出社會連帶主義的薪金政策;并同積極的勞動力市場政策相結合,力求在每一地區調整勞動力的供需 [1] [7] [8]。

八、普遍主義福利國家給我們的啟示

1.普遍主義福利國家的目的是讓所有人都體面地生活,讓社會更公平。而這種社會平等是通過轉移支付實現的,沒有這種再分配,社會就不會有公平,發展就不可能持續。

2.普遍覆蓋的福利國家應該是由適度有限開始,然后才不斷積累、逐漸擴展的,不可能一蹴而就、呈躍進式上升。各個國家的具體情況不同,北歐的模式也不宜用來照搬。但有什么樣的福利模式并不是問題的關鍵,有什么樣的福利水平也絕非首要,更重要的是有沒有這樣的政策目標,并為之持之以恒,不懈努力,持續發展。努力的目標經常比已取得的成果更重要。

3.北歐國家的經驗表明,社會福利代表著沖擊的吸收體或者緩沖器。布局周密合理、高度發達的福利國家,可以更容易地,或者至少以適度的社會代價(在增加的貧窮和不平等方面)度過危機。當社會經濟危機來臨的時候,人們在生活保障上的安全感和社會權利上的平等對社會的安定顯得更為重要。當受到嚴重的經濟衰退打擊的時候,全面的、民主的福利國家完全有能力作出政策的調整來刺激新的經濟增長。

4.普遍覆蓋的社會保障體系是社會進步的標志,對社會的和諧穩定十分重要,這毋庸置疑。但社會保障制度的一個核心方面是該以何種方式組織它以求對工作提供激勵。失業保險制度的效果應該是促進經濟部門的結構重組,減少職工對改革的抗拒。通過制定社會政策和法規,保障從業人員的就業條件和各方面權益(包括勞動時間、勞動報酬、養老醫療等等),鼓勵和扶持就業和再就業,力爭達到“全就業”,這是政府的職責和義務。積極的勞動力市場與社會保障體系、經濟增長與社會福利同步發展,相互促進,是福利國家良性發展的表現。

5.全球化促進了更大范圍的勞動力流動、更多的職業變動,這種趨勢將導致退休金制度方面的變化,變得更加透明,使得職工的退休金更少地依賴部門、企業及個人的“好的年景”。在退休金反映職工全部工作年頭的貢獻的意義上,北歐的退休金制度更加公平,可以提供給其他國家一個借鑒,因為它把最明顯的“工作友好”的方面同普遍的老年收入保障相結合,維護社會地位同預防貧窮相結合。

6.普遍福利國家的一個重要目標是社會平等,不僅是人人機會上的平等,而且要達到結果上的平等和尊嚴上的平等。普遍福利國家的一個不可或缺的方面就是對低收入人群的扶助,結果是大幅度提高那些境況最差的人的消費能力。其效果應該是不僅實現了社會平等,而且提高了國民的購買能力,刺激消費,拉動內需。

7.北歐很早就推行的普通教育和普遍的公共醫療(健康服務),已經證明對后來經濟發展的成功和“國家的富有”有著巨大的重要性。普遍健康和有文化的的人口的確有助于經濟的“現代化”、經濟和社會的發展。

8.北歐福利國家的另一個經驗,就是他們對孩子、老年人和病人的社會服務方面的重視,這樣家庭就解除了一些“負擔”,勞動生產力和經濟增長就會增加。另一方面,社會服務業本身可以增加就業崗位,拉動內需,改善民生。政府的社會政策可以為家庭、職工以及公司的靈活解決辦法的提供基礎,使得丈夫和妻子既能共擔家庭義務又都勝任全日制 (或部分時間的) 工作。社會政策中有較多“性別敏感”的福利國家,不管在經濟發展和社會和諧方面都會是相當成功的。

9.城鄉之間經濟發展和社會福利水平的差異可能引起人口過度向城市流動,引起城市住房、交通等各種設施的緊張,超出城市社會服務的承載能力,引發各種社會問題。因此,在建立福利制度時注重城鄉之間的再分配和均衡,讓農村獲得和城市一樣的社會服務,具有極強的現實意義。

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(責任編輯/吳明宇)