論環境標準與食品安全

吳汶燕

【摘 要】 長期以來,食品安全一直受到人們的廣泛關注。與食品相關的環境標準就是主要針對食品生產的整個周期所制定的特定的環境標準,旨在保證食品安全的同時,更加有效地防止和減少對環境的負影響,通過“環境友好”的生產活動,實現食品安全與環境保護的“雙贏”。

【關鍵詞】 國際環境法;食品安全;環境標準

“民以食為天”,持續有效地獲取食物是人類賴以生存和發展的前提和基礎。隨著經濟發展與科技進步,人們獲取食物的能力大大提高,食物品種日益豐富,但與之相伴,食品生產引發的環境問題也日益突出和變得復雜。不僅僅食品本身,環境(污染)問題也成為威脅食品安全的主要因素。于是,食品生產的環境保護成為全人類共同關注的重點。在此基礎上,環境保護已經從末端治理向事先預防和全過程控制轉變,從簡單的治理技術向生產工藝技術滲透。國內外紛紛制定各項與食品安全相關的環境標準,將環境保護思想融入食品生產管理理念中,以實現食品生產的可持續性和全球環境保護之目的。

一、環境標準產生之必然

產品環境標準是國際環境法中的一個概念。直面威脅人類生存與發展的環境危機,國際社會形成了調整環境問題的若干國際法規范,即以國際法為基準用于調整國際環境問題的各種具體法律措施。其中最早也是最有特點的環境保護法律手段之一就是制定環境標準。國際環境法中的環境標準指的是國際環境條約中所規定的人類活動對環境的影響和干擾不得突破的限度。一般情況下,這些標準通常與工業領域為保護人類健康而使用的產品標準化相一致。產品環境標準可以采取多種方式:可以采取列出某些產品禁用物質的形式(如含汞的殺蟲劑);可以規定某個產品的成分(如對化學物質);也可以設定排放的標準(如對汽車發動機)。產品環境標準針對產品的整個生命周期規定了產品相關環境要求,其范圍包括原材料的選擇、產品的設計、加工、生產、出廠、使用、回收乃至循環利用全過程,旨在規范產品的設計、生產和使用過程中的環境影響,在許多方面體現出預防為主和全過程控制的思想。

作為國際環境法實施的一種直接規制手段,環境標準已經得到了國際社會的普遍承認和廣泛使用。產品環境標準的產生和實施,是以全球范圍內發展觀的改變為背景的。傳統的經濟發展只注重經濟總量的迅速增長,是一種粗放型的經濟增長方式,往往以犧牲環境為代價,它一方面造成了環境資源的極度浪費,同時也導致了不可挽回的環境污染和破壞:水資源短缺、“三廢”排放日益加劇、森林銳減、濕地縮小、水體污染、土地荒漠化、臭氧層破壞、氣候變化……科學技術的迅猛發展和生產力的極大提高使得人們對自然的開發和利用能力達到了前所未有的水平,然而,人們對大自然掠奪性的開發,不合理的開發手段和不恰當的開發方式也已遠遠超出了自然環境更新的速度;生產過程中大量廢棄物的任意排放,使許多有毒、有害的物質進入自然環境并在環境中擴散、遷移、累積和轉化。伴隨著機器的轟鳴,伴隨著工業產品的日益豐富,伴隨著工業化國家的經濟發展,接踵而至的是全球性的生態危機。人類有了越來越深刻的認識:環境的退化已使人類陷入深深的生存危機之中!為了拯救自己,為了子孫后代,為了活著且健康,我們必須刻不容緩地采取共同的行動,進行廣泛的合作,制定并遵守共同的規章制度以規范我們的環境行為。

產生于環境問題成為危及全人類生存與發展的全球性根本問題的國際環境法是關于國際環境問題的國際法原則、規則和制度的總和;是調整其主體在利用、保護和改善環境而發生的國際交往中形成的,體現各主體之間由其社會經濟結構決定的在利用、保護和改善環境方面的協調意志的,調整國際環境關系的法律規范的總體;是保護環境和自然資源、防治污染和制裁公害領域的國際法律規范。作為人類保護環境的行為準則和規范,國際環境法以保護全人類共同利益為己任,以“地球一體”概念為基礎,努力構建全方位、多層次的環境保護法律制度。國際環境法從其產生到之后的不斷發展,從主要規范可能會給環境帶來不利影響的物質到對環境的綜合保護,表明越來越多的法律手段將對環境的法律保護建立在人類各方面活動的基礎之上。

二、與食品安全相關的環境標準

安全的食品和健康的環境都是與人類生存休戚相關的決定因素,然與此二者之間依然存在著更深層次的聯系。凡有生命之物,無不存活于能夠使之存活的環境之中。環境直接影響著食品生產與安全。例如,古代中國不同時期地理環境的特點及其變遷,對食品生產種類、生產重心、耕作方式、主糧地位等都產生了重要的影響,使不同階段的食品生產呈現不同特征。以農業生產為例,秦漢以前黃河流域是中國食品生產的重心,黃河流域的粟、麥等農作物處于主糧的地位。這是由于雨熱同期的季風氣候特征和數量眾多的人口特征,決定了中國的食品生產結構以農業生產為主,同時南北不同的氣候和土壤差異決定了黃河流域成為中國食品生產的重心。到魏晉隋唐時期,氣候逐漸變得涼爽干燥,長江流域的環境變得越來越適宜人居和農業耕作。于是,稻米種植面積日益擴大、產量不斷提高,稻米總產量開始超過粟、麥而居于主糧的地位,長江流域成為中國最主要的食品生產基地。

然而,陶醉于“征服自然、主宰萬物”種種錯誤觀念中的人類無限度地開發土地以擴大種植面積來增收,盲目的生產行為日益造成了嚴重的地理環境變化,破壞了其賴以存續的環境卻渾然不覺。終于有一天,潘多拉魔盒被打開,人類最終遭到了大自然的報復——對土地尤其是山區的墾殖帶來的水土流失使得河道和湖泊淤積;對江河湖泊進行圍墾導致湖泊面積縮小甚至消失,而這些又進而造成大自然水旱災害調節能力減弱,致使水旱災害頻發,從而影響甚至破壞著人類的生產活動。當環境問題無一例外地成為懸在地球上每個人頭頂的達摩克利斯之劍,當整個人類的基本生存面臨難以逆轉的嚴重危機,人類有了共同的認識:“環境保護無國界”,環境問題的解決需要廣泛的國際合作。從作為國際環境法誕生標志之1972年斯德哥爾摩人類環境會議,到1982年內羅畢環境會議、1992年里約熱內盧環境與發展大會,以及2002年約翰內斯堡可持續發展峰會,每一次國際環境會議的舉行以及國際環境宣言和決議的通過都成為國際環境法發展道路上里程碑式的見證。

在國際環境法領域,國際宣言與決議依其效力可以分為兩類:一類是具有法律約束力的國際文件,例如《聯合國人類環境宣言》、《里約熱內盧環境與發展宣言》等,它們通常獲得了世界各國或大多數國家的通過,創立了得到各國承認的國際環境法原則、規則和制度,是一種促進國際環境法“進一步發展的潛在性規范淵源”,是國際環境法的淵源。還有一類是不具有法律約束力的文件,主要包括國際組織和國際會議的建議、行動計劃等,它們雖然沒有法律拘束力,但往往有助于國際條約的產生和國際習慣的形成,影響著各國的行為。

在當前國際社會,國際環境宣言和決議的重要作用不容忽視。在關乎人類活著且健康的食品安全與環境保護領域尤其如此。1982年《內羅畢宣言》原則8倡導“作進一步的努力,來發展環境無害化,尋求利用自然資源的方法和管理方法”,并在其原則9中要求“……所有企業在采用工業生產方法或技術以及在將此種方法和技術出口到別國時,都應考慮其對環境的責任”。這些規定對與食品安全相關的環境標準的產生與發展具有重大影響。1982年《世界自然憲章》第21條規定“各國和有此能力的其他公共機構、國際組織、個人、團體和公司都應:……(b)制定可能對大自然有不利影響的產品制作程序的標準,以及議定評估這種影響的方法……”。其中將與食品安全相關的環境標準的制定主體擴大化,表明在其標準的發展與完善過程中每個主體都應承擔起應盡的責任。1992年《里約環境與發展宣言》中也明確指出:“各國應制訂有效的環境立法。環境標準、管理目標和重點應反映它們所應用到的環境和發展范圍……”。這些宣言和決議中反復強調的關于與食品安全相關的環境標準的重要原則和規則,已經構成了累積的法律效力,確認了與食品安全相關的環境標準的有關原則和規則,也必然促進規范食品安全與環境保護行為的與食品安全相關的環境標準的逐步發展。

應當指出的是,任何法律制度都是因應時代和人類社會發展的需要而產生的,然任何法律制度產生之靈魂乃蘊藏其背后之價值理念。與食品安全相關的環境標準亦如此。其是在“環境友好”這一理念基礎上構建起的相關法律制度。

“環境友好”的理念,中國自古有之。《中庸》曰:“喜怒哀樂之未發,謂之中;發而皆中節,謂之和。中也者,天下之大本也;和也者,天下之達道也。致中和,天下位焉,萬物育焉。”這是儒家主張的人與人、人與自然的相互依存和統一關系,強調“天人合一”的人與自然的和諧。《道德經》曰:“人法地,地法天,天法道,道法自然”,這是道家主張的人要順應自然,尊重自然規律,強調事物發展的規律性。此外,中國古代還頒布和制定了大量保護自然資源和環境的法令和制度。中國古籍《周書》云:“春三月,山林不登斧,以成草木之長。夏三月,川澤不入網罟,以成魚鱉之長。”又《禮記?月令》載:“孟春之月,命祀山林川澤,犧牲毋用牝;禁止伐木;毋覆巢,毋殺孩蟲、胎夭、飛鳥,……。”這些規定都體現了珍愛萬物、節約資源、用之有節的“環境友好”理念。

在國際環境法產生和發展的過程中,“環境友好”理念催生著越來越多的國際環境宣言與決議對與食品安全相關的環境標準進行規范,直至1992年聯合國里約熱內盧環境發展大會通過的《21世紀議程》正式提出了“環境友好”的理念,其中有200多處提及包含環境友好涵義的“無害環境”概念。2002年世界可持續發展首腦會議,將經濟發展、社會進步和環境保護作為可持續發展的三大支柱,世界對“環境友好”的認同程度進一步提高。要求我們建立一套行之有效共同遵守的環境標準以規范我們的行為,保護和拯救我們的地球家園。

三、與食品安全相關的環境標準之發展趨勢

由于環境保護是科技性很強的系統工程,保護全球環境既需要定性管理,又需要定量管理。研究和制定科學的環境標準,既為開展國際環境保護活動提供了重要依據,又給國際環境法相關原則、規則和制度的制定和執行提供了基礎和保障。國際組織作為國際環境法的重要主體,在與食品安全相關的環境標準的制定和推廣過程中以其特殊的職能發揮著重要作用。世界最大的國際標準化專門機構——國際標準化組織于2005年9月1日發布了《食品安全管理體系》標準ISO22000。作為首個針對整個食物鏈進行全程監管的國際統一食品衛生安全管理體系,ISO22000為食品衛生安全管理提供了新的依據和方式。通過建立食品安全目標導向、實施過程識別與危害分析、制定良好的操作規范并以其指導有效生產;建立監測、測量體系以及持續改進體系,以促進食品安全方針和目標的實現。該標準將“過程方式”、“系統管理”及“持續改進”等現代產品質量管理領域的先進理念相融合,在提高食品安全的同時,加強了對環境的監管力度,將可持續性生產作為中心思想貫穿之。

此外,危害分析和關鍵控制點分析,以及良好生產規范也是當前國際社會較為通行的食品安全相關的環境標準。前者是用于對某一特定食品生產過程進行鑒別評價和控制的一種系統方法。該方法通過對食品全過程的各個環節進行危害分析,找出關鍵控制點,采用有效的預防控制措施,并實施有效的監控,使危害因素降到最小程度。HACCP已成為一個為國際認可的、保證食品免受生物性、化學性及物理性危害的預防體系。后者是一種特別注重食品生產過程中品質與衛生安全的自主性管理制度,規范食品生產、加工、包裝、運輸和銷售。它要求食品生產企業應具備良好的生產設備、合理的生產過程、完善的質量管理和嚴格的檢測系統,確保最終產品的質量(包括食品安全衛生)符合法規要求。

較之早期的環境標準,新標準不僅強調對食品本身的安全要求,更為突出的是將關注的目光轉向了控制企業活動所造成的環境影響。與此同時,越來越多的人們認識到,保護環境與保障食品安全、提高食品質量是相一致的。例如,生產過程中排放的廢氣通過雨淋或自然沉降,污染了作為食品生產的原料的農作物;廢水中持久性有機污染物和重金屬等在農畜水產品中富集,進而損害進一步加工的食品。因此,高標準的環境要求為生產具有較高的品質和安全性的產品提供了良好的前提基礎。于是,國際環境法領域許多重要原則被納入與食品相關的環境標準之中。它們要求在生產管理的過程中,對于那些有害于食品及環境的物質和行為進行有效控制,以防止環境損害的發生,即通過制定環境標準對生產過程中使用的物質和生產行為進行規制,以此減少環境污染并避免環境損害。這是國際環境法之“黃金原則”——預防原則的重要體現。同時,這些標準特別強調了“全過程控制”和“可持續發展”的思想,將食品生產管理范圍延伸至整個食品鏈,即通過對生產、制造、處理或供應食品的所有組織進行充分控制以努力提高其識別和控制危害的能力。這是國際環境法可持續發展原則的要求。更深層次來講,乃基于“只有一個地球”的共同認識和保護全球環境這一人類“共同責任”。

任何一個法的新領域的產生,都是建立在一定的社會發展客觀現實的基礎之上的,當出現了法律調整范圍以外的問題且這些問題不斷增加和嚴重之時,就需要新的法律制度的出現以調整和完善那些對人類社會造成危害和影響的規制制度。通過制定符合規律的法律,使人類違反規律的活動也要受到法律的規范和懲罰,通過法律的規制指引和鼓勵,使人們的活動符合自然和社會發展的客觀規律。而這一關系和規律,在國際環境法這一領域內顯得更加重要。要想有效地解決環境問題,有效地保護地球環境,就必須建立起以自然規律為基礎的法律制度,把人與自然的問題納入法律規范的范圍內,對相關行為進行法律規制,以促進環境問題的解決和對自然的保護。

當前,環境標準的豐富與完善使之已不僅成為促進企業和其他組織提高管理水平、保證產品質量、提高競爭力的可靠方式,同時也成為從源頭上確保產品安全、保護全球環境的戰略性選擇。然而,飛速發展的食品開發和生產活動以及由此造成的日益嚴重的環境破壞,已將現有的法律制度遠遠拋在身后。燃眉的環境危機要求我們樹立環境與人類和諧相處的觀念以指導我們的行為,要求國內外通過制定法律制度來促進和保障人類與環境的健康和可持續發展。通過關注生產活動對自然生態環境的影響,通過降低生產活動對環境的負面影響,通過控制生態環境要素的質態變化,將食品生產活動規劃在生態承載力和環境容量限度內,大大提高資源的利用效率與開發價值,最大限度地減少資源消耗,降低或消除廢棄物,保護地球的生命力和多樣性。