公共服務(wù)型政府語境下政府績效管理體制探析

【摘 要】 績效管理作為政府管理制度創(chuàng)新和有效管理工具,已成為各級(jí)政府改革的突破口。從構(gòu)建公共服務(wù)型政府出發(fā),當(dāng)前必須確立正確的績效管理理念,構(gòu)建科學(xué)的績效管理體系。要發(fā)展電子政府和打造效能政府。

【關(guān)鍵詞】 公共服務(wù)型政府;績效管理;體制創(chuàng)新

黨的十七大提出要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。十七屆二中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出,深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制,建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。這些戰(zhàn)略目標(biāo)的提出為我國政府管理和改革確立了基本方向。公共服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到服務(wù)理念的確定、服務(wù)主體的擴(kuò)展、服務(wù)體制的創(chuàng)新、服務(wù)模式的設(shè)計(jì)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等多個(gè)政府管理與服務(wù)的領(lǐng)域和層面。然而,當(dāng)前理論界的研究成果在啟迪人們思維的同時(shí),仍然存在盲點(diǎn)和弱項(xiàng)。在研究領(lǐng)域上,主要從政治學(xué)、行政學(xué)角度詮釋公共服務(wù)型政府及其建設(shè),缺乏管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科的引入,學(xué)科交叉融合不足;在研究方法上,多局限于宏觀的理念層面,在政府履職績效方面理論與實(shí)踐結(jié)合不夠。

績效管理是世界各國政府改革的“突破口”和“利器”。所謂績效管理就是:“利用績效信息協(xié)助設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo),進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或者改變既定目標(biāo)計(jì)劃,并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程。”隨著我國體制改革的不斷深化,政府績效管理作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具,越來越受到重視。認(rèn)真研究、制訂全面科學(xué)的政府績效評(píng)估體系,構(gòu)建以正確政績觀為導(dǎo)向的績效管理模式,是行政管理領(lǐng)域貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。把績效管理作為推進(jìn)公共服務(wù)型政府構(gòu)建的“總抓手”,能夠促進(jìn)公民民主參與,改進(jìn)政府組織,改變經(jīng)驗(yàn)式的主觀績效評(píng)價(jià),調(diào)整過程監(jiān)控與結(jié)果評(píng)估、可量化因素與不可量化因素評(píng)估、專門管理機(jī)構(gòu)與公民評(píng)價(jià)、效率與公平等重要行政關(guān)系,促進(jìn)政府運(yùn)作民主化、法治化、科學(xué)化、規(guī)范化。

一、公共服務(wù)型政府語境下的績效管理考量

1、公共服務(wù)型政府導(dǎo)向下績效管理的發(fā)展變化

公共服務(wù)型政府語境下的績效管理應(yīng)與公共服務(wù)型政府所特有的價(jià)值維度相契合,由于公共服務(wù)型政府的多元目標(biāo)和對(duì)民主價(jià)值、服務(wù)意識(shí)的強(qiáng)化、衡量政府行為標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜化,績效管理的價(jià)值導(dǎo)向就不能僅僅是行政效率。從這個(gè)角度來說,績效管理價(jià)值取向從傳統(tǒng)管制型政府到公共服務(wù)型政府發(fā)生鮮明的變化:在政府發(fā)展方式的評(píng)估上,從單純注重經(jīng)濟(jì)增長,唯GDP論到經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展;在政府與公民,政府與社會(huì)的關(guān)系上,公共服務(wù)型政府的績效評(píng)估價(jià)值從政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖姳疚?在政府職能定位上,從無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?在評(píng)估方法上,從要素評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)評(píng)估。

2、績效管理對(duì)公共服務(wù)型政府管理質(zhì)量提高的促進(jìn)作用

績效管理為政府導(dǎo)入顧客至上、責(zé)任意識(shí)、結(jié)果為本等管理理念,有利于改善公共服務(wù)水平,緩解社會(huì)矛盾;有利于強(qiáng)化政府公共服務(wù)責(zé)任;有利于增進(jìn)政府的回應(yīng)性,強(qiáng)化公眾的知情權(quán);有利于提高公共資源配置效率;有利于改善服務(wù)提供過程,提高服務(wù)質(zhì)量。

3、以績效管理推進(jìn)公共服務(wù)型政府管理理念創(chuàng)新

日趨復(fù)雜的政府管理使得傳統(tǒng)行政模式下的政府組織難以適應(yīng)公眾要求,政治經(jīng)濟(jì)的交織、效率公平的權(quán)衡,傳統(tǒng)的官僚層級(jí)機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)對(duì)這些問題。績效管理在分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果導(dǎo)向、顧客服務(wù)導(dǎo)向等方面有效地推進(jìn)公共服務(wù)型政府管理理念創(chuàng)新。

二、我國當(dāng)前政府績效管理存在的主要問題

1、績效考評(píng)唯上是從

在相對(duì)集權(quán)化的政治架構(gòu)下,一些地方政府績效管理主要由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)發(fā)起和操作責(zé)任,而開展的績效管理也會(huì)更為明顯地體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的意志。推行方式是由上至下,評(píng)估角度是上對(duì)下。主要領(lǐng)導(dǎo)在推行這一新的管理模式的背后,起主導(dǎo)作用的還是“政績”,績效考評(píng)“政府本位”模式必然會(huì)導(dǎo)致政府部門及其成員唯上是從,只重視上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見和看法,忽視社會(huì)各界和群眾的意見。

2、創(chuàng)新與形式主義并存

當(dāng)前一些部門采用的績效管理和評(píng)估活動(dòng),多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài),缺乏相關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)政策的依據(jù)和保證,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導(dǎo),評(píng)估程序和方法有很大的隨意性,有的甚至完全流于形式。這種形式主義既可表現(xiàn)為“上有政策、下有對(duì)策”的消極抵制,也可表現(xiàn)為轟轟烈烈卻華而不實(shí)的表面文章。

3、規(guī)范化水平較低

一些地方政府績效管理的制度化程度相對(duì)較低,評(píng)估手段的量化性、科學(xué)性和合理性不足。制度化程度偏低不僅表現(xiàn)在法規(guī)等層面的欠缺,各地各部門自身在建章立制方面也存在種種缺陷,有待于進(jìn)一步完善。

4、績效評(píng)估結(jié)果實(shí)質(zhì)性應(yīng)用價(jià)值不高

對(duì)評(píng)估體系缺乏深入研究,目標(biāo)界定不清,評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)比較單一,指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng),評(píng)估方法不夠科學(xué),評(píng)估手段落后。

5、部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)有偏差

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)績效管理認(rèn)識(shí)不到位,甚至有抵觸情緒,致使績效評(píng)估工作停滯不前。

三、創(chuàng)新績效管理機(jī)制,構(gòu)建公共服務(wù)型政府

1、確立正確的績效管理理念

一是樹立根本價(jià)值取向——以人為本。二是確立服務(wù)理念,強(qiáng)化服務(wù)功能。三是確立責(zé)任理念和公共責(zé)任意識(shí)。四是確立效能理念,質(zhì)量意識(shí)和公正意識(shí),降低政府成本,提高政府效能。

2、構(gòu)建科學(xué)的績效管理體系

(1)制定績效管理法律法規(guī)。將政府績效評(píng)估納入法制管理的軌道,使政府績效評(píng)估法律化、制度化,成為各級(jí)政府一項(xiàng)常規(guī)性工作。

(2)建立政府績效評(píng)估的指標(biāo)體系。政府績效管理的對(duì)象包括政府、政府職能部門和公務(wù)員,據(jù)此建立三個(gè)層次的指標(biāo)體系。第一層是對(duì)公務(wù)員個(gè)人業(yè)績的評(píng)估。第二層是對(duì)政府職能部門的業(yè)績?cè)u(píng)估。第三層是對(duì)政府工作效能評(píng)估。

(3)建立完善的績效評(píng)估信息系統(tǒng)。將政府績效評(píng)估與發(fā)展電子政務(wù)結(jié)合,利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù),建設(shè)電子政府來管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。

(4)績效測(cè)評(píng)主體多元化。要堅(jiān)持內(nèi)部測(cè)評(píng)和外部測(cè)評(píng)相結(jié)合,強(qiáng)調(diào)公民導(dǎo)向,形成多層次的地方政府績效測(cè)評(píng)體系。

(5)實(shí)現(xiàn)績效管理制度化。大膽探索績效管理和考評(píng)的新模式,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)交流學(xué)習(xí),互相借鑒,以制度形式固定下來。

(6)重視專家對(duì)政府績效管理的智力支持。

3、選準(zhǔn)切入點(diǎn)打造效能政府

由于思想認(rèn)識(shí)、體制制度、監(jiān)督管理、社會(huì)歷史等諸多原因,一些機(jī)關(guān)和單位仍然存在不依法行政、執(zhí)法不公、不履行或不及時(shí)履行職責(zé)、辦事推諉、態(tài)度蠻橫等問題,這些問題既是機(jī)關(guān)效能建設(shè)中迫切需要根治的核心內(nèi)容,也嚴(yán)重影響著政府績效管理的進(jìn)程。因而選準(zhǔn)切入點(diǎn),切實(shí)打造效能政府,將其作為推進(jìn)政府績效管理的當(dāng)務(wù)之急。

4、發(fā)展電子政府

電子政府是為政府績效管理提供了可資利用的載體。一方面,電子政府的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更為迅速及時(shí),反饋渠道更為暢通。政府能更好地體察民情、傾聽民聲、了解民意,在第一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行反饋,有針對(duì)性地解決實(shí)際問題,更好地實(shí)現(xiàn)民眾與政府的良性互動(dòng)。另一方面,電子政府為政府績效管理朝科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面支持。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 張成福.黨秀云.公共管理學(xué).北京:中國人民大學(xué)出版社,2006.

[2] 郭慶松.多重博弈下的中國政府績效管理.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009.01.

[3] 李玉春.關(guān)于我國政府績效管理現(xiàn)狀的分析.中國行政管理學(xué)會(huì)2008年哲學(xué)年會(huì)論文集,2008.7.

[4] 高小平.美國政府績效管理的實(shí)踐與啟示——“提高政府績效”研討會(huì)及訪美情況概述.中國行政管理,2008.09.

【作者簡介】

張微巖(1977-),碩士,現(xiàn)工作于開封市委黨校,研究方向:中國政府與政治與政府治理創(chuàng)新.