深入推進公推直選的三個著力點

劉藝明

公推直選作為推動黨內基層民主建設的新舉措和新形式,是新時期中國特色社會主義民主政治發展的一個重要內容。黨的十七大報告明確指出,積極推進黨內民主建設,要“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍,探索擴大黨內基層民主多種實現形式”。從全國試點總的情況來看,公推直選豐富了黨內基層民主的實現形式,體現了廣大黨員群眾的知情權、參與權、選舉權和監督權,優化了基層干部隊伍的結構和素質,展示了以黨內民主促人民民主的積極姿態。而隨著公推直選試點范圍的進一步擴大,對原動力的深入開掘、競爭性的充分激活和制度的有效保障便成為亟待解決的難題。

一、開掘改革原動力,促進主體性動力的深度釋放

原動力是否充盈是任何一項改革活動所必須正視和重視的問題。縱觀近些年來各地公推直選的試點情況,黨員群眾、基層干部以及地方黨委作為改革的參與者、執行者和推動者,其改革的內在動力疲怠成為一個普遍性現象。一是參與者被動參與。目前公推直選的試點中黨員群眾的平均參與率普遍較高,大部分地方都保持在90%甚至更高。而實際上,絕大部分黨員群眾對于參與公推直選的態度總體呈現出“不愿”、“不敢”和“不想”,大多認為“參與不參與一個樣”、“參與了也白參與”。二是執行者消極執行。基層主要干部作為公推直選試點的實際操作者和執行者,對推行試點存有消極懈怠心理。部分地方存在單純地奉命行事、簡單完成政治任務的現象,把上級黨委關于公推直選的相關制度和文件精神大都停留在口頭上、會議中,成為應付上級檢查、政績考核的“虛作”①,推行試點往往只注重對“量”的追求,而不注重對“質”的把握。三是推動者保守推動。部分區(縣)黨委由于對推行公推直選的必要性認識不清不透,在實際操作中通常采取“進一步退三步”的做法,很難堅持并一以貫之地開展下去。另外,還擔心基層公推直選如推行順利、有效,直選的范圍和層級勢必有擴大趨勢,進而使原有的權力授受關系發生改變,影響“官位”。在這種情況下,以黨員群眾、基層干部以及地方黨委為主體來開掘、激活改革的動力就成為必需。

首先,激發黨員的主體意識,提高黨員的民主參與水平。黨員群眾是發展黨內民主的基礎性力量,也是推進黨內民主建設的依靠性力量。鑒于此,一方面要切實落實好黨員的“四權”,尊重、維護和體現好黨員的主體地位。我們黨可以通過不斷完善保障黨員權利行使的制度、建立健全黨內權力運行機制、建立一套行之有效的黨員關懷機制等方式來喚起黨員主體意識和權利意識,激發黨員發揮主體作用的內在動力,喚起廣大黨員群眾對黨的事業的歷史責任感和使命感。另一方面要增強黨員的民主參與能力,塑造黨員的政治理性。要不斷對黨員群眾進行政治知識教育,使廣大黨員對黨中央現行政策和大政方針有更加清晰的認識和了解,從而具備有效參與黨內民主活動的基本條件;要不斷地組織黨員進行《黨章》等黨內重要規章的學習教育,使廣大黨員熟悉自己的權利和義務,以嚴肅、負責的態度參與黨內活動;要進一步增加黨員對黨內活動的熱情,讓他們更加關心黨組織、積極參與組織上的活動,并在活動中鍛煉好政治本領。也唯有在自身內在訴求與實際能力兼具的情況下,黨員才會更加自覺主動地參與到發展黨內民主的實踐中去。

其次,催發改革的政治勇氣,激活創新的政治智慧。如何保持縣(區)黨委或更上級黨委改革創新的動力,激活基層主要干部改革的主動性,是當前增強黨內基層民主改革動力的核心問題。②首先,要在黨內營造支持創新和寬容改革失誤的良好氛圍。胡錦濤總書記在2008年初全國組織工作會議上就明確指出:“要在黨內特別是干部隊伍中大力營造鼓勵探索、支持創新、寬容失誤的環境和氛圍,教育和引導廣大黨員、干部自覺堅持銳意改革、奮勇創新,”要“激勵廣大黨員、干部不斷保持和增強蓬勃向上的朝氣、開拓進取的銳氣、不畏艱險的勇氣”。③貫徹好和落實好中央層面關于支持改革創新的基本精神,可以有效地消除各地方黨委“冒政治風險”的思想顧慮,為黨內基層民主改革能夠走得更好更遠提供強有力的政治保證。其次,要用機制來保障和激勵創新。黨內基層民主改革不能單純依靠個別人的創新理念和沖動,而是要依靠制度性的激勵保障機制來提升基層主要干部創新的干勁和熱情,從而促進基層民主動力的進一步釋放。第三,發揮成功案例的示范作用,增強改革創新的信心。到目前為止,四川的公推直選試點不僅推行的時間最長,而且也推廣得最普遍、改革突破創新點最多、經驗積累得最豐富。更為重要的是,在四川平昌等試點地區,政改的深入推動置換出了鄉鎮巨大的發展空間,使當地經濟社會的發展取得了明顯的成效,人民群眾對黨和政府的滿意度也得到極大提升。基于這個事實,全國其他地方可以根據自身實際,結合四川經驗,主動地有步驟地推進黨內基層民主改革。

二、營造濃厚的競爭氛圍,增強公推直選的競爭程度

按照西方選舉民主理論,競爭是有效選舉的核心要件之一。但在公推直選的實際操作過程中,上級黨組織為了保證整個選舉過程和最終選舉結果都能在可控范圍內,往往對候選人提名方式進行限定,對候選資格進行限制,導致選舉的競爭性大打折扣。在公推直選試點中,組織推薦提名的人選要么在候選人數量上占相當大比例,一般等于或大于所需委員總名額數;要么就是可以不經過公推環節直接進入到直選環節。這顯然破壞了選舉的平等性和公平性,也不利于體制外參選人參與競爭。另外,各試點地還要求報名競爭者必須是國家正式干部,并具有科級或副科級等相應級別。這對于以農民為主的鄉鎮黨員隊伍來講,實際上是把普通無身份黨員、干部排除在外,而把參與競爭的機會給了少數人,實質上還是在“少數人中選人”。鑒于此,可以通過以下三種方式來進一步增加公推直選競爭的廣度和深度。

第一,減少組織意圖的介入。既要堅持“黨管干部”的原則,又要盡可能地淡化組織意圖的操控。首先,要實現以組織意圖為本向以黨員權利為本的觀念轉變。在推行公推直選的背景下,區(縣)黨委更多地是制定選舉規則、程序和資格審查,對干部的選擇權和決定權應由廣大黨員群眾來掌握。其次,黨管干部的關口后移,豐富“黨管干部”的內涵。在堅持黨管干部的基本原則下,區(縣)黨委可以把管干部的關口后移,從選前管人、選時管人轉移至選后管人。這樣既能選出民意基礎高、能力強的干部,也能保證直選干部的政治立場和作風正派。第三,成立選舉委員會或選舉監督委員會,保證公推直選過程的公平公正。目前,在個別試點中雖也有設立選舉監督委員會的做法,但總的來說效果不佳。不妨可以嘗試由超脫于鄉鎮利益之外的第三方人員來組成選舉委員會,如從區(縣)黨委、區(縣)企事業單位黨組織或“兩新”黨組織外派熟悉組織業務的黨員、黨員干部組成。

第二,完善公推直選的程序設計。在公推直選試點的過程中,一些地方在程序設計方面創造和積累了不少好的做法和經驗,對增強選舉的競爭性也起到了很好的作用。但從整體運作的效果來看,仍有進一步改進和完善的空間。具體而言,在公推時,可以嘗試在劃定區域內進行“海推”,有意向的候選人可以利用電視、廣播、網絡、海報等形式進行宣傳以增進自己在選民中的知曉度,并可增設公開演講環節以展示個人才能、宣揚政見;在直選前,候選人可以利用10—15天或是更長時間下到基層進行座談和實地調研,了解民情、吸引民心;在直選時,可以發表即興競選演說、接受現場選舉人的提問以及作出承諾等。另外,還要完善選舉過程中的一些技術性環節,如流程安排、選票制作、收發選票、填寫選票、計票唱票等,這對保障公推直選過程及結果的競爭性具有重要作用。

第三,弱化候選資格條件的限制。“民主意味著平等”④,平等就意味著人人能夠享有同等的權利。因此,應當有意識地逐步打破當下公推直選中“一刀切”的資格條件制約,這不僅有利于維護黨員的被選舉權,也有利于增進公推直選的競爭性。一是可以允許只要達到一定數量的黨員聯名推薦的人選即可進入到競爭初步候選人環節直至選舉環節,使更多民意基礎好的普通黨員也能參與到競選中來。二是可以允許普通村級黨員干部、非公有制經濟中的黨員干部等參選黨委委員,保障那些具有較強基層工作能力和豐富基層工作經驗的黨員干部享有被選舉權,讓他們有機會在更高層次上更好地為人民群眾服務。三是進一步優化非本地競選人的準入條件,也不能簡單以身份、學歷等作為篩選標準,而是要本著“適合”、“需要”的原則,確實讓一些“能帶路”、“帶好路”的人選進入到本地領導班子。

三、推動制度創新,提高公推直選的公信力

眾所周知,在改革推行過程當中往往存在一段原有制度漸次破除而新制度還未完全確立的時期。公推直選作為黨內選舉改革的創新實踐,也不免會出現黨規國法的更新滯后于改革實踐需要的現象。主要表現有三個方面:其一,尚無明確的最高法理依據。根據十七大黨章修正案第三十條規定:“基層委員會、總支部委員會、支部委員會的書記、副書記選舉產生后,應報上級黨組織批準。”這雖然對基層黨組織負責人由委員會選出的原規定作出了調整,但并無明文規定書記、副書記的選舉需采用“公推直選”的方式。其二,實際操作與部分黨內法規相沖突。如候選人提名的形式,書記、副書記的產生方式以及書記提名鄉鎮黨委領導班子成員進行“組閣”的做法等都與現行《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》要求不符。其三,公推直選催生的新機制與部分黨內規章制度尚難聯動。如《黨章》規定的“調動和指派”會使直選干部的“流速過快”,使其無法履行競選承諾,容易造成人民群眾對公推直選結果的權威性產生質疑,從而滋生選民的參與失敗情緒,不利于公推直選的可持續推行。因此,必須建立健全有利于公推直選健康有序推進的相關制度,從而實現其可持續性和長效性。

首先,修訂和完善黨內法規,保證公推直選具有牢固的法理支撐。法律法規經常滯后于政策指導下的改革探索是不可避免的,但長期滯后則必將不利。尤其是在改革試點取得重大進展和突破后,豐富和更新現有黨內規章制度的任務就務必提上議事日程。一是要修訂和完善黨章,為公推直選提供根本法律保障。十七大黨章修正案根據各地直選基層黨組織負責人的試點經驗增寫了提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見的內容、放寬了對基層領導班子產生途徑的限定,為基層公推直選留出了一定的政治空間。在此基礎上,還應在保證黨員和群眾推薦候選人名額的適當比例、引入競選機制、擴大直選中差額比例等方面做出進一步完善。二是要修訂和完善《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》),為公推直選提供直接法規依據。《暫行條例》作為具體指導基層選舉工作的黨內法規是在20世紀90年代初期制定的,但經過十多年的改革發展后,我國的政治生態發生了巨大的變化。因此,應根據當前黨內基層民主改革發展的需要,對《暫行條例》的相關條款規定做適當的調整或補充。

其次,建立配套制度,營造有利于公推直選推行的制度環境。為了更好地滿足黨員群眾的參與需求,鞏固已有的公推直選成果,相關配套制度也需要加快建立。一是要建立健全黨務政務公開制度,保障黨員群眾的知情權。針對試點過程中大多存在著對鄉鎮黨委工作或候選人整體情況不了解等情況,應做好黨務政務公開工作,使黨務政務公開在公開的主體、內容、形式、程序以及監督保障機制等方面有科學、詳細的規定,以便實現基層黨組織與黨員群眾的信息互動和交流。二是要探索公推直選與黨代會常任制的結合方式,保障黨員群眾對民主決策、民主管理的參與權。可以通過把直選的領導班子與黨代表發揮作用相銜接,通過黨代表參與決策、黨委向黨代會報告工作、質詢與詢問、黨代表聯系群眾、評議甚至罷免黨委委員等制度設計,形成以民主選舉為起點、從“授權”到“收權”的權力回路。三是要建立健全考核監督制度,保障黨員群眾的監督權。可以根據基層黨組織向黨員定期通報情況并接受監督的制度要求,讓直選的領導班子主要成員年末或屆末向全體黨員和群眾代表匯報任職情況和工作實績,并由全體黨員和群眾代表對班子成員進行民主測評,不合格、不勝任者進入罷免程序。四是要建立健全激勵機制,保證直選干部的工作積極性。區(縣)黨委或更上級黨委及其組織人事部門,應將黨內干部管理辦法與公務員法相關規定有機地銜接起來,分批制定出臺關于直選干部考核、職務晉升、獎勵、培訓、交流等一系列制度。

注釋:

①孫英:《公推直選干部的管理問題——對成都市公推直選鄉鎮黨委書記的監督與激勵機制的探索》,《四川行政學院學報》2006年第2期。

②肖立輝:《鄉鎮黨委領導班子選舉方式改革研究》,《中共中央黨校學報》2009年第1期。

③胡錦濤:《全面推進黨的建設開創事業發展新局面——在全國組織工作會議上的重要講話》,新華網http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/18/content_7626860.htm

④《列寧選集》(第3卷),人民出版社1972年版,第256頁。

作者單位:中共上海市委黨校黨史黨建教研部

責任編輯:周奕韻