浦東新區政府社會管理新方式的調查研究

王翠萍

2005年6月21日,國務院正式批準上海浦東新區進行綜合配套改革試點,浦東成為我國新時期第一個綜合配套改革試驗區。四年多來,浦東新區政府以綜合配套改革試點為抓手,積極探索社會管理新方式,在以下三大方面有所創新:

一、創新城市社區管理方式

浦東新區開發開放之初就明確以“小政府、大社會”的管理理念設計行政管理體制,為此新區確立了十分精簡的政府管理模式,逐步優化政府社會管理體制,充分發揮社區在社會管理中的作用。

(一)打破城郊管理體制二元分割,加快郊區與城區、開發區的融合發展。浦東新區原來的管理機構是按照中心城區、開發區、郊區分別設置的。這種管理體制上的分割,一定程度上造成中心城區、開發區與周邊各鎮在社會管理方面的落差。為實現到2010年基本消除城郊二元社會結構的戰略目標,從2004年9月開始,浦東依托四個國家級開發區以及機場、港口、世博會等功能樞紐,陸續成立了六個功能區,促使城區、開發區、郊區實現“三塊合一”、“二元并軌”。并成立了功能區黨工委、管委會,對區域發展進行統一規劃、統籌管理,為實現城鄉一體化提供體制保障。

在改變城鄉二元結構上,浦東率先進行了城鄉教育管理體制調整。針對優質教育資源短缺且大多集中在城區、城郊教育資源的不均衡狀況顯著的特點,新區在2003年“二元并軌”之初就制定了實現城郊教育一體化的“四個統一”原則,即:統一撥款標準、統一硬件配備水平、統一信息平臺和統一提供教師培訓與發展機會。一直以來,新區始終按照四個“統一”原則推進各項工作,郊區辦學條件、校園環境得到很大改善。

(二)調整街道管理體制,推進街道管理職能的轉變。隨著“兩級政府,三級管理、四級網絡”城市管理體制的完善,城市管理重心逐步下移,街道辦事處的行政職能不斷增強。除了沒有人大政協外,街道被授予部分城區規劃參與權、分級管理權、綜合協調權、屬地管理權等權限,工作任務多達150多項,涵蓋了一個區域性政府的全部職能。為強化街道的社會管理和公共服務職能,2006年5月,浦東新區選擇兩個街道開展轉變街道管理職能改革試點。2007年5月起,街道管理體制的改革在全區12個街道全面推開,實行“提高公共財政保障,強化功能區域統籌,實施部門預算管理”的公共財政保障機制。街道辦事處不再直接從事招商引資活動,招商引資職能上移功能區域管委會,促使街道工作重心進一步向社區管理與服務集聚。

(三)建立覆蓋全區的“1+6+23”公共服務體系,構建多層次全覆蓋的公共服務平臺。浦東新區在全市率先形成“1+6+23”的社區政務事務受理服務體系,在全區范圍內,逐步形成新區、功能區、街鎮三個層次覆蓋全區的公共服務平臺,暢通各類社區居民參與社會管理、與政府溝通互動的渠道。

1個區級市民中心:浦東市民中心將原本涉及57個部門,分散在浦東新區47個不同地方的300多件市民和企業的辦事項目,集中為“一門式”服務,“一站式”解決。為政府與公眾溝通協商、共同決策搭建了重要平臺,初步建立了“聽政于民、問計于民”的工作機制,促進了市民與政府的互動。同時,為市民進行自我服務、自我管理創造了條件,也促進了市民公益、志愿精神的培育。

6個功能區事務辦理服務中心:著力發揮功能區統籌區域發展的能力,重點在民主管理、居民參與、財力籌集、服務協調等方面,吸納社會組織和群眾參與社區公共服務。為探索“區鎮合一”的管理體制,川沙功能區建立了華夏等7家社區委員會,積極鼓勵社會組織參與社區公共服務,著力建設社會生活共同體。為進一步推進城市管理綜合執法體制的改革,新區成立了城市管理行政執法局和六個功能區域的城管執法大隊,統一行使市容市政、環境保護等方面的行政處罰權,建立了城市網絡化管理監督中心和指揮中心,形成城市管理的快速發現和快速處理機制。

23個街鎮社區事務受理服務中心:作為市民中心的延伸,新區23個街鎮都建立了社區事務受理中心,將街鎮層面所有為民辦事的項目集中,為人民群眾提供“一口式”服務。通過定期召開市民議政會、舉辦“市民沙龍”,街鎮的行政主要負責人就社區一些重大決策與群眾面對面進行溝通交流,聽政于民,推進基層權力運行的公開,維護廣大人民群眾的知情權和參與權,提高為民服務的效能。群眾對政府工作的滿意度呈現出逐年上升的態勢,參與基層民主政治建設的熱情也越來越高,在2006年居(村)委會換屆選舉中,居委會的選舉參選率達93%,村委會選舉的參選率達96.2%;居委會直接選舉的比例達58.6%,超過新區原定40%的目標。

(四)加強社工服務隊伍建設,建立社區服務行業協會和社會工作者協會。浦東新區在社會工作隊伍建設中堅持高起點,大力推進社會工作的職業化和專業化建設。1997年,浦東新區在全國率先引進專業社會工作人才到社區從事社會工作,首批從中國青年政治學院社會工作系引進了36名社工專業本科畢業生,充實到基層相關崗位上,使之成為浦東新區開展基層社會工作的一支新生力量。2007年初,《浦東新區社會工作人才隊伍建設三年(2007-2010年)發展綱要》出臺,新區成為上海市社工人才建設的試點區。

同時,浦東新區大力推進社會工作組織機構的建設,率先在街道和居委會設立社工站,并通過工作坊、沙龍等形式開展了專業社會工作。2000年,上海東方醫院成立社工部,在全國衛生系統率先開展醫務社會工作。2002年,浦東新區相繼在38所中學開展學校社會工作。2003年,全國第一家民間社工服務機構——樂群服務社和第一家用社工專業方法為流浪乞討人員提供專業服務的機構——陽光慈善救助社在新區成立。同年,浦東新區首次發文設立社工崗位。

為促進社會工作職業化、專業化,新區專門制定了相關文件,組織了全國第一家社區服務行業協會和社會工作者協會,為社區治理從政府主導型向社會主導型轉變創造條件。1999年,浦東新區社會工作者協會成立,這是我國第一個社會工作培訓中心,開展社會工作培訓已達6500人次,其中210多名學員獲得上海市社會工作師證書,40多名學員獲得國家社工資格。在新區政府支持和推動下,新區社會工作者協會在全國率先開展職業標準建設,得到國家和上海市民政部門的肯定。2003年下半年,新區社會工作者協會接受國家勞動和社會保障部的委托,開發編寫《社會工作者國家職業標準》,于2004年6月由國家勞動和社會保障部正式頒布實施,成為規范國內社會工作發展的重要文件和全國社會工作專業人才標準化建設的重要依據。

二、創新社會組織管理方式

浦東新區“小政府”的實現,離不開完整意義上的“大社會”支撐。浦東新區面積570平方公里,常住人口285萬;分6個功能區域,有11個街道,12個鎮;540個居委,282個村,社會工作面廣量大。而浦東新區堅持實行“大系統綜合”的“小政府”體制,政府機構的數量相當于浦西其它區的一半左右,人員相當于其他區的三分之二左右。僅僅依靠政府單方面加強社會管理,是遠遠不夠的。近年來,新區政府通過政府倡導、支持、整合社會管理資源,培育各類社會組織,包括社團、行業協會和社會中介組織、志愿團體等,進一步優化社會組織功能,加強規范引導和監督管理,提高社會管理能力,創新政府公共服務的提供方式,提高了政府管理的效率。

(一)逐步做到政府機構與社會組織的“六個分開”。改革開放以來,社會組織得到較大發展空間。但大多是在政府機關改革的背景下發展起來的,在現實運作中,部分組織的財務和人員管理仍由其業務主管單位負責,業務也全部來自業務主管單位的“購買”,缺乏獨立性和自主性。2007年,浦東新區人民政府印發《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》,明確提出:創造條件,逐步實現政府與民間組織和社會組織的“六個分開”,即主體、機構、職能、人員、資產、住所分開。“六分開”理清了公共服務提供方(政府)和承接方(社會組織)之間的職責邊界,真正達到無行政隸屬關系、無人事派遣關系、無資產關系的“三無”目標。目前,除上級有關部門明文規定必須由政府部門相關人員在社會團體(協會)擔任或兼任職務外,社工委、局機關人員已不在民間組織和社會中介組織中擔任或兼任職務。個別社會團體(協會)中仍有社工委、局工作人員擔任的,將隨著社會團體(協會)的換屆自然退出。

(二)完善扶持政策,促進社會組織健康發展。近年來,浦東新區政府先后出臺了《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》、《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》、《關于購買公共服務的實施意見(試行)》等法規,為轉變政府職能,促進社會組織的發展提供良好的制度環境。對行業協會、民辦非企業單位的培訓機構和養老機構,從建設、運營等各方面給予扶持。如對區經濟發展有貢獻的行業協會補貼3萬元工作經費,對社區公益性以及涉農社會組織給予4萬元開辦費、運行費、房租補貼等。同時,在各類綜合性政策中,也體現政府對社會組織的培育與支持。如區政府出臺的促進現代服務業發展的財政扶持意見、促進浦東新區社會事業發展的財政扶持意見等,都包含有支持社會組織引進發展的政策。目前,浦東新區各類社會組織已經從2001年248家發展到603家,增長近2.5倍,備案群眾團體達3000多個,呈現出蓬勃發展的勢頭。

(三)向社會組織購買服務,創建新型公共服務方式。浦東新區明確規定,將原來由政府主辦、為社會發展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成,探索形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務方式。浦東新區制定了政府購買公共服務實施意見,在全市率先建立了政府購買公共服務制度,明確了購買公共服務的相關內容。2006年新區有關部門委托社會組織承接公共服務項目的資金近6000萬元,并專門組織8個政府部門和13個社會組織集中簽訂購買服務合同,涵蓋慈善救助、農民工子女教育等領域,社會反響良好。2007年,僅區民政局就通過項目發包、委托管理和憑單制度等方式,讓社會組織參與提供教育、衛生等公共服務。安排了近3000萬元資金,將30多個公共服務項目委托100余家有資質的社會組織、中介機構承接。同時,集中組織49家培訓機構簽訂購買服務協議書,進一步擴大了政府購買公共服務的引導效應。

(四)賦權社會組織,讓其承擔某些具體社會管理和服務職能。浦東開發19年來,新區社會結構發生了深刻變化。伴隨著陸家嘴金融貿易區、張江高科技園區、外高橋保稅區等外向型經濟開放園區蓬勃發展及一大批外資、民營企業快速成長,外來常住人口逐漸增多,越來越多的“單位人”變成了“社會人”。與之相應,社會就業形態發生了新的變化,目前已有60%以上的從業人員在新經濟組織和新社會組織中工作。這就要求我們進一步創新工作機制,加快職能轉變,通過不斷提高公共服務能力,有效應對經濟社會的發展變化。為此,新區政府立足于進一步完善浦東“小政府、大社會”的總體格局,改變只靠政府“建機構、給編制、撥資金、辦事業”,以及政府“包攬一切”的傳統思路,變政府直接提供社會服務為直接和間接提供服務并舉,并不斷擴大間接提供社會服務的領域和范圍,賦予社會組織相應的權限,讓行業協會、商會等社會組織具體承擔行規制定、行業市場監管、對外貿易談判等行業管理職能;鼓勵發展各類民間基金會,通過政策和資金支持,讓其在救助、幫困等領域自主開展公益活動;探索委托社會組織管理的機制,開展網上公開招標,增強社區的社會服務功能;建立全市首家社會工作者組成的社區專業服務組織——上海公益社工師事務所,事務所與政府簽訂購買公共服務的項目合同,接受政府委托,承接從居委會剝離的一些社區社會工作和居民事務;成立全市首家區級綜合治理類社工組織——中致社區服務社,專門為社區提供社會工作幫教服務;委托陽光慈善救助服務社,運用社會工作個案訪談方法,對街頭流浪乞討人員提供救助服務,3年來提供服務達4000余人次。

三、創新社會事業管理方式

近幾年,浦東新區政府致力于推進社會事業發展,提高市民生活質量,社會事業管理方式各個領域的改革全面展開,在一些重點領域和關鍵環節取得了初步突破。

(一)有序培育承擔社會事業管理事務的民間組織。在經濟性公共服務領域,如科技產品的研發和孵化、有關經營商的政策法規咨詢、信息提供、各種社會服務代理等“準公共服務和準公共產品”方面,浦東新區已經從由政府出資和合資建造公共服務設施和服務平臺,逐步轉變為通過市場化方式轉移給社會組織承辦。在教育領域,成立近20家教育中介服務民間組織,承接政府管理職能。如委托新城教育事務所,對全區25所外來務工人員子女就學的簡易學校實行監管,對辦學情況進行評估。委托上海浦發教育評估中心、上海東方教育評估事務所,論證東溝中學委托管理的方案和新開辦民辦幼兒園的招標投標文件等。在衛生領域,成立以醫學會為主,社會衛生管理專家加入的瑞爾醫院管理評估咨詢中心,對新區范圍內的各類各種經濟成分的醫療機構的運營管理進行評估,形成院方、患者、管理三方協商機制。在體育領域,支持新區各體育協會積極承辦、協辦在新區開展的各項國際、國內的體育賽事和活動。成立新區體育總會,探索新型的體育協會管理模式,等等。

(二)推行社會事業“管、辦、評”聯動機制。近年來,新區根據綜合配套改革的要求,圍繞轉變政府職能,積極探索教育“管、辦、評”聯動機制,在深化教育管理體制改革、辦學體制改革、促進學校面向社會自主辦學等方面取得了一定的成效,也為城鄉教育一體化提供了制度保障。所謂“管辦評”聯動機制,就是明確政府、學校、社會專業組織在教育中的定位。具體來說,政府承擔公共管理的職能,加強對教育的管理;學校作為辦學主體,通過有效運用各種資源,為社會提供教育服務;社會專業組織承擔政府委托、購買的具體管理事務,包括管理、評估、咨詢指導等各種類型,為學校提供專業服務。

(三)促進城鄉事業均衡發展。同國內許多城市一樣,浦東新區城區和郊區公共服務資源的分布不夠均衡,公共服務與經濟和社會發展的投入比例不夠均衡。加上體制轉換、結構調整和社會變革,使社會利益關系更趨復雜,甚至引發一些社會矛盾。要適應當前社會利益格局的深刻變化,從體制機制上解決社會矛盾和利益沖突,就必須妥善協調利益關系,正確處理社會矛盾,均衡發展社會事業,滿足群眾對社會事業的需求。

在公共衛生方面,新區政府立足于區域協調發展的大格局,逐步提高農村地區醫療工作者整體水平。目前,農村居民每千人平均擁有0.45名醫務人員,最少的村每千人只擁有0.05名醫務人員。新區千人擁有注冊醫師和注冊護士兩項指標在全市各區均處于中下水平。為縮小城鄉差距,新區政府探索建立二、三級醫院與社區衛生中心建立醫療聯合體和“雙向轉診”的運作機制,全面推進社區衛生服務改革,成立醫療機構管理中心和第三方醫療評估機構,推進公共衛生機構管理和運作機制的改革,優化區域醫療中心布局。

在構筑社會公共服務體系方面,浦東新區著眼于城鄉二元結構的矛盾,著重解決公共服務資源分割、設施配置不全、布局不盡合理等問題。通過市場化和社會化的途徑和辦法,力爭實現公共服務資源科學而又合理的開發、利用、配置和布局。2005年,新區政府向市民鄭重承諾用2-3年時間基本解決“乘車難”、“買菜難”等與老百姓生活密切相關的問題,以政府承諾的新形式加強社會管理和公共服務職能。目前,通過開設生鮮超市、生鮮菜店、建造菜場、購買租賃商鋪、全面梳理公交線路、完善公交綜合體系等措施,初步達到預期目標。

在新區政府的主導下,區域經濟社會協調發展的步伐進一步加快,以往發展相對滯后的三林、川沙地區經濟增長明顯加速,2006年完成地方財政收入分別增長33.1%、18.6%,均高于全區水平。郊區社會事業發展和農民保障水平不斷提高,城鄉居民收入實現10%左右的同步增長,2006年分別達到21452元和10911元。群眾的生活質量顯著提高。

(四)提高社會保障水平。近年來,新區在提高社會保障水平方面,采取了許多措施,使群眾得到實惠,受到群眾歡迎。

一是優化社會事業的發展環境。通過“減、降、擴、增”措施,凸現公共服務型政府輪廓。2006年5月啟動第四輪行政審批制度改革,在前三輪改革的基礎上,以推進綜合性審批程序改革作為突破口,建立綜合受理平臺,積極探索“一表受理、一網運作、一次發證”的“三個一”審批模式和“一口受理、一單到底、一次收費”的管理模式、建設項目聯合驗收、企業年檢申報備案等審批機制創新,進一步優化審批流程,提高審批效率。同時,積極推進政府信息公開“一體化”互動服務機制建設,推進電子政府建設。行政審批事項從原724項縮減為目前的244項,減少近70%。

二是強化政府的社會保障職能。建立健全就業、保障、救助、福利相互銜接、聯動運作的社會保障體系;推進農村合作醫療體系的建設和發展,在全國率先實現合作醫療基金籌集標準和合作醫療經濟補償標準全區統一。大力推進中醫進社區工作,全面爭創“全國中醫藥特色社區衛生服務示范區”。今年3月份,周家渡、濰坊、東明、塘橋和機場鎮5家社區衛生服務中心順利通過了上海市中醫藥服務達標建設項目單位中期評估,另外11家單位已申報上海市中醫藥服務達標建設項目。同時,加強中醫業務培訓,共舉辦了4期中醫臨床“三基”培訓班,3000多名醫務人員參加了培訓并通過考試。3月7日,浦東新區迎博社區衛生服務中心正式對外接診,居民步行10分鐘左右即可就醫。

三是基本建立了城鎮社會保險制度。以“承包土地換保障”的辦法,將征地農民全部納入小城鎮社會保險,不斷完善農村養老保險、農村低保,探索建立合理增長和統籌機制。推進張江合慶鎮老年農民土地置換保障改革試點。積極探索通過征用退休農民承包土地解決退休農民的保障的新形式,并以合慶鎮的海塘村和勤益村為實施試點村,在切實尊重農民意愿,在農戶與村協商一致交回承包土地的基礎上,為交出土地的老年農民落實保障。

作者單位:中共上海市浦東新區區委黨校

責任編輯:周奕韻