淺析我國基礎設施建設中ＰＰＰ模式應用問題

鄒昱曇

中圖分類號:F299 文獻標識碼:A

內容摘要:為了克服政府投資存在的固有缺陷和緩解財政壓力,我國政府除傳統地增加對公用事業的資金投入外,開始尋求投融資機制的改革,引進民間資本參與公共項目的建設。本文以公私合作伙伴關系(PPP)模式為例,分析了其在我國應用存在的問題,并提出其后續發展應采取的對策,以期使PPP模式在我國基礎設施建設實踐中得到更好應用。

關鍵詞:PPP模式 基礎設施建設 應用

公私合作伙伴關系(PPP)概述

公私合作伙伴關系(Public-Private Partnerships,PPP),也可稱為“公共民營合伙制”,是指政府、營利和非營利性企業基于某項目形成的合作關系。PPP模式的典型結構是:政府通過政府采購形式與中標單位公司簽訂特許合同,由其負責籌資、建設、運營,政府與金融機構達成直接協議,承諾按合同支付有關費用,這樣看來,政府在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔保和特許協議,而是作為一個投資主體參與項目建設,也承擔了一定風險。這種公私之間的長期伙伴關系模式介于傳統的政府采購方式和完全私有化之間,是一種新型融資方式。

基礎設施和公共事業在傳統上屬于公共部門管理的范圍,作為一種公私合營體制,PPP將私人機構和民間資本引入這一領域,實現了政府融資向私人融資的轉變。私人機構投資建設基礎設施的理論依據是20世紀以來創立發展起來的公共產品理論,即對具備準公共產品消費特征的基礎設施而言,政府的生產職能與提供職能確實是可以分離的,政府應當負責準公共產品的提供,而其生產則可交由私人機構進行。

我國應用PPP模式存在的問題及對策

PPP模式適用于投資大、建設周期長、回收慢的項目,主要集中于鐵路、公路、橋梁等交通部門,電力煤氣等能源部門以及電信網絡等通訊事業。因此,PPP模式的引進和運用對于改善我國基礎設施建設中的資金短缺狀況有重要意義。但多年來我國基礎設施建設都是采用政府財政撥款的單一模式,缺少相關實踐經驗。因此,PPP模式在我國一些基礎設施項目運用中存在許多問題:政府角色難以轉變;私人部門由于資信問題融資存在障礙;相關法律框架不健全,如缺少一個全國性的負責PPP模式的機構和一部適用于PPP模式的國家級法規;風險管理困難,風險分攤機制不完善;公共產品價格難以確定;一些地方政府盲目承諾投資回報率;缺乏專業化的機構和人才等。

針對以上問題,結合國內存在的客觀現實因素和條件,本文提出以下幾點對策:

(一)縮小公私雙方建設經營理念的差異

政府部門進行基礎設施建設主要是從公益的角度出發,為了滿足最終用戶需要,導致初始投資大,企業經營成本高,項目難以達到預期效益。私營企業從商業運作的角度出發,更愿意根據項目收益情況逐步擴大項目規模,重視項目經濟效益。如何將政府服務的公益性和私營部門的盈利性有效結合是PPP項目成功的重要因素,對此,政府應該積極吸取國外PPP項目的經驗與教訓,適應自身角色的改變,遵守市場經濟規則,按照合同進行項目安排和責任分擔,探索適合我國具體國情的PPP項目應用模式。

(二)多渠道融資降低融資成本

目前我國基礎設施項目在境內融資的主要渠道是商業銀行貸款和上市籌資,融資渠道窄,成本高,對PPP項目發展不利。為保證項目順利實施,可考慮多渠道融資來降低融資成本。

放松對國家政策性銀行貸款和外國政府貸款的使用限制。由于對私營資本發展的某些政策限制,使得由私營企業參與的PPP項目很難使用條件優惠的國家政策性銀行貸款和外國政府貸款。雖然國家已經確定:“根據‘十五綱要合理利用外國政府貸款的總體要求,在規范擔保方式的條件下,允許境內各類企業(包括外商投資企業和私營企業)借用外國政府貸款”,但目前尚未有明確的法規指導,在實際運作過程中仍有許多困難,如項目分類、擔保手續等的確定,這些問題不解決,對于推動PPP項目的實施利用優惠貸款將仍停留在紙面上。

允許保險基金、社保基金、住房基金等大型基金投資基礎設施PPP項目。PPP項目投資周期長、回報穩定,適合上述基金投資。如果國家對上述基金的投資限制放寬,不僅改善基礎設施PPP項目資金不足的局面,還能緩解這類基金的經營壓力。

將證券市場的有關政策向基礎設施產業傾斜。基礎設施產業市場需求穩定,行業風險小,投資穩定且成長性較好,在政府給予一定扶持的條件下,具有很高的長期投資價值。政府可將證券業的發展與基礎領域改革和產業結構調整結合起來,為資本市場與基礎產業連接搭建平臺,利用資本市場盤活基礎設施領域龐大的國有資產,并引入增量資金以求發展。

(三)對現行法律法規進行補充完善

我國沒有直接針對PPP項目的法律法規,甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現行法律法規相沖突。我國PPP項目實施的法律法規存在以下問題:

現行法規法律層次較低、內容簡單,存在立法空白。PPP項目是一項復雜的系統工程,涉及面廣,參與部門多,法律關系復雜,需要系統的法律法規對其加以規范。我國現有相關法律文件除了大多數層次、地位較低,有的文件內容簡單,大部分內容僅僅是針對建設—經營—轉讓(BOT)項目制定的,未能涵蓋PPP項目融資模式運作過程中的許多具體問題,如特許授權采用何種形式、政府如何扶持、特許授權文件與其他合同的關系、項目運作過程中的風險管理等等。

現行法規不支持政府對項目采取明顯扶持措施,制約了PPP模式的發展。在PPP項目實施過程中,政府的扶持和積極參與是項目成功的關鍵。政府為PPP項目融資提供一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經營收入擔保,盡管會使自身承擔一定的風險,卻可以有效地刺激融資。

國外成功的PPP項目大多離不開政府的扶持,但我國現行的法律法規不支持政府對項目采取扶持措施。不過近幾年來,一些地方政府的具體操作中對此已有所突破。

對國內民間資本的開放與支持亟待加強和明確。我國現行法律法規大多針對外資,雖然從2002年開始情況有所改觀,但民間資本在參與PPP項目方面依然面臨政策、政府觀念方面的阻礙,需要政府出臺有關政策給予明確支持。

針對PPP項目的特點對現行法律法規進行補充完善,使之與國際接軌,創造有利于促進民間資本積極參與基礎設施項目建設的制度環境。

(四)制定完善的內外資源整合規劃

私營部門參與基礎設施建設,屬于商業利益與公共服務的結合。對大部分政府部門來說,PPP模式運用乃創新事務,在執行過程中需要進行內外整合協調以及財務、法律等方面的專業決策。同時,為確保公共基礎設施產品質量,從政策制定、執行以及后續監管都要有完整規劃,這對政府部門來說也是挑戰。

(五)PPP成功的其他必要條件

確定項目優先發展戰略,在項目初選階段對其進行商業可行性初始評估,這對政府招標定價和企業是否選擇投資都有重大現實意義;專業的機構和具備相關知識技術的工作人員。PPP在我國的應用時間較短,實踐經驗欠缺,政府部門要加強相關方面人才培養和建立專業機構;交易流程的標準化。比如說在項目經營過程中定時檢驗采購的公共機構能否在合同有效期內承受可能的債務,起到實時監控的作用。

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