土地儲備運行機制中的土地供應問題思考

母小曼　高　鈺　趙　越　殷湖北

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A

內容摘要:目前我國大多數地方建立了土地儲備制度,一般運作程序由土地收購—土地儲備—土地供應三個環節構成。由于城市化進程加速,土地供應缺乏前瞻性和連續性。本文針對土地供應存在的問題,就土地供應的方式進行思考,并提出在考慮城市中長期建設規劃的同時要重視對房地產市場的預測分析;并運用地價管制手段,及時更新基準地價,注意價格機制的應用;將土地使用權的招拍掛轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的招標等解決方案。

關鍵詞:土地供應 土地儲備制度 土地收購

我國土地儲備運行機制發展狀況

我國城市土地歸國家所有,通過實行土地有償有期限使用,形成土地市場。在這種土地制度框架下,國家是惟一的土地所有者,國有土地使用權出讓和出租形成壟斷性的城市土地一級市場;從國家取得的合法土地使用權在合同規定的范圍內可以進入市場流通,進行轉讓和轉租,形成競爭性的土地二級市場。建立土地儲備制度是我國經濟體制改革、土地使用制度改革和土地管理改革深化的必然結果。

目前我國大多數地方建立了土地儲備制度,一般運作程序由土地收購—土地儲備—土地供應三個環節構成。土地收購是指根據市政府授權和土地儲備計劃,土地儲備中心購買或收回市區范圍內國有土地使用權的活動;土地儲備是指對于進入土地儲備體系的土地,在出讓給新的土地使用單位以前,由土地儲備中心負責組織前期開發和經營管理的活動;土地供應是指根據城市建設用地的需要,政府將那些經過一段時間的儲備,并已完成前期開發的熟地,分期分批推向市場的活動。

由于我國土地供給機制不完善、相關體系不健全,導致相當部分地區沒有按照供給計劃供應土地,大多數城市采用的還是“以需定供,總量不限”的方式。有些地方即使有供應計劃但還是立足于年供給計劃,缺乏長期供給策略。政府為適應城市發展規模,每年制定土地供給計劃,根據市場需求提供一定量的土地,然而由于城市化進程加速,城市人口規模增長速度過快和供應的土地被開發商囤積等原因,造成土地二級市場有效供給不足。從土地收購到土地出讓的過程中,土地儲備機構為土地的開發整理所投入的巨額土地資本,必然要在土地價格中得到體現,從而引起土地價格的上漲。土地儲備運行機制中的土地供應問題,應從以下方面進行調整和完善。

土地供應要符合城市中長期建設規劃要求

城市政府應該以城市中長期發展規劃和城市土地利用規劃為基礎,制定詳盡、科學的土地出讓計劃。土地供應計劃的制定應堅持層次性、公開性和合理性原則。

所謂層次性是指要有短期城市土地供應計劃,即一年期的供應計劃,又要有中期的土地供應計劃,即3-5年期的供應計劃。這樣就可以保持土地利用的連續性,促進土地的合理利用。

所謂公開性,是指城市土地供應計劃要向社會公布,特別要使定期公布短期城市土地供應計劃成為一種制度,這樣就可以使公眾了解未來一年內城市政府供應土地的面積、區域、方式和時間,增加了土地市場的信息量,為投資者提供了可靠的決策依據。

所謂合理性,是指城市土地供應計劃既要科學,又要具有可操作性。在制定計劃時,應對城市的土地需求進行科學的預測,調查城市房地產市場現狀,并對其發展進行預測,再結合城市現有存量土地面積、未來回收土地以及新增土地面積,制定計劃草案,草案應征詢房屋、環境、交通等部門的意見,進行修改后再上報上級主管部門進行審批,最后向公眾公布。

城市土地供應計劃還應具有可操作性,計劃不僅規定擬供應土地的區位和面積,還應規定土地的供應方式、供應時間、規定用途和利用限制等。制定和公布土地供應計劃是完善城市土地供應機制的基礎,它將有助于提高城市土地管理的科學性,促進城市土地市場的規劃和完善。

重視房地產市場預測分析

2008年美國的金融海嘯席卷了全球,面對國際國內的嚴峻形勢,我國應保持經濟平穩較快發展,防止出現大的起落。做好宏觀調控的首要任務就是要對市場有很好的了解和把握,不僅要清楚市場目前的狀況,還要預測市場未來的發展和走勢,做到既充分發揮土地儲備的作用,又盡可能減小壟斷的負面影響,保證供給和需求的均衡。

(一)商品房市場需求預測

我國城市的商品房真實需求需要結合各地往年的銷售數據來進行初步預測。影響商品房市場需求的因素大概有如下幾方面:一是國民收入及人均消費性支出。收入決定了需求的層次和數量,因此住房需求與人均消費性支出緊密相關。二是城市人口發展。人口發展客觀上加大了房屋需求量,因此可以通過預測人口增長率和人均住房面積增長率來預測商品房的需求量。三是房屋的空置情況。對于以上兩種預測方法所求出的預測年的商品房需求量進行綜合,取平均值。同時,還必須考慮到房屋空置情況,將房屋預計需求量減掉空置房屋量,才是市場上比較準確的商品房需求量。

(二)土地市場需求預測

對商品房市場需求的預測是對土地需求預測的基礎。在實際預測土地市場的需求量時,必須要考慮多方面因素:首先是企業土地儲備情況。目前大量土地進入了企業的土地儲備范圍,這部分土地需要政府認真普查,重點清理。要通過限期開發和到期收回等方式對該部分土地進行控制,以實現城市政府對土地的壟斷權,才能真正體現土地儲備制度的作用。其次是城市規劃版圖限制。每個城市都有自己的地形特征和發展規劃方案,因此,土地儲備機構必須綜合考慮整個城市的規劃和版圖限制,對可開發用地有一個通盤的估計和掌握。既不能過度開發,也不能盲目限制,必須科學制定土地使用計劃,使每年的土地出讓量始終保持在一個科學合理的水平。

合理引導土地供應價格且抑制地價過快上漲

土地供應價格由土地收購價、土地儲備成本和一定比例的預期土地增值收益組成。引導土地供應價格必須控制和把握好土地收購、整理儲備和供應每一個環節。通過理性引導土地供應價格,達到相對穩定地價的目的。

在土地收購階段,可以考慮從繳入地方國庫的土地出讓金中,劃出一定比例資金,并廣泛吸收社會上閑散的資金來建立國有土地收益基金,其主要用于土地收購儲備;在土地儲備階段,要在土地整理前期引入市場競爭機制,通過招投標方式來選取專業化的土地整理公司,由中標的專業造地公司負責土地整理的具體實施,從而達到提高土地整理的質量,節約土地整理成本的目的;在土地供應階段,我國法律規定各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。本文認為,在今后土地出讓過程中,可以作多元化考慮,綜合考慮樓盤的品質、戶型等各種因素進行招投標,保證競爭的同時又體現了政府對土地市場的引導。

創新城市儲備土地供應方式

由于土地使用權作為一種價值單一的財產權,可以采取招標、拍賣和掛牌的交易方式供應;而建設項目是由技術因素與價值因素多個要素構成,不適合采取單一準則的拍賣和掛牌方式交易,而只能采取招標的方式。變儲備土地使用權的出讓為以儲備土地為基礎的建設項目的出讓,實際上就意味著土地使用權價格不再是唯一的成交指標而只是建設項目招標評標指標中的一個因素,這必然會使得用地單位加大對非地價的技術因素的重視,同時減少城市政府以及用地單位對土地使用權價格的預期,由此產生對高地價的抑制,從而達到削弱和改善儲備土地招拍掛供應方式導致地價高漲所帶來的上述負面效應。解決城市儲備土地供應問題,可以更多的創新城市儲備土地的供應方式。

將土地使用權的招拍掛轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的招標,這種轉變將會改變政府的形象,進一步完善我國的城市土地儲備制度。以儲備土地為基礎的建設項目的招標,標的是建設項目,擬出讓的土地使用權是項目建設的物質實現條件。對住宅用地采用新的建設項目招標方式,與現行的土地使用權招標、拍賣和掛牌出讓方式相比,開發商獲取土地所花費的成本有所下降,因為房價是由地價、開發建設費用、稅費、資金成本、利潤以及供求關系等諸多因素共同決定的,倘若開發商對地價中政府的讓利進行攔截,轉化為自己的利潤,則政府采取新的供應方式的目的落空。

因此,以儲備土地為基礎的建設項目的招標方式的實施還必須要有對開發商利潤監督和限制機制的配套,以防止開發商對政府讓利的攔截,保證該利益最大程度上轉移到廣大的城市居民手中。

結論

土地儲備運行機制在發展中難免會出現一些問題,但應以積極扶持的態度對待,使之逐步加以完善和健康發展。政府有關職能部門著手開始了這方面的立法工作。2006年4月17日,為建立健全土地儲備制度,國土資源部發出《關于請協助開展土地儲備管理辦法研究工作的函》,旨在加強土地儲備職能、范圍、拆遷、規劃、前期開發、資金管理和儲備土地供應等方面的管理,從而推動和促進我國土地儲備運作機制的規范化建設。各地方政府也應本著因地而異、因時而異、因經濟發展水平而異的原則,逐步構建適應社會主義市場經濟體制、適合地區社會經濟全面發展的土地儲備運行機制。

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