淺析房屋拆遷中對公民財產權的憲法保護

向洪華

摘要隨著我國城市化進程的發展,房屋拆遷中的公民財產權保護問題引起了人們的普遍關注與重視。房屋拆遷是對公民財產的剝奪,不僅涉及到公民財產所有權等民事權利的保護,更涉及到公民私有財產的憲法保護。本文通過對房屋拆遷的法律性質及私有財產權的憲法含義進行分析,探討了導致這一現象實踐中出現的種種問題之源,即我國憲法對公民財產權保護的制度性的不足,以期解決房屋拆遷中存在的問題,保護公民的私有財產權。

關鍵詞房屋拆遷 財產權 保護

中圖分類號:D911 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-034-02

在中國,對于絕大多數老百姓來說,房產在他們的生活數據中占絕對比重,是比較昂貴的生活數據,是他們一生為之奮斗的目標和安身立命之所;房子不僅是他們最重要的私人財產,同時也是保護自己人身安全乃至其它人權的重要載體。近年來,城市化進程中房屋拆遷量急劇加大,社會矛盾日漸突出,已成為當前社會關注的熱點問題:一些地方政府不顧當地經濟實力,盲目大拆大建,群眾不能及時回遷;不公正地拆遷,擅自降低拆遷補償標準;濫用行政權力,拆遷程序不規范、隨意拆遷。尤其是濫用強制拆遷,不僅嚴重侵害城鎮居民的合法權益,引發群眾大量上訪,甚至發生惡性事件。前幾年發生的南京市拆遷戶翁彪自焚、安徽的朱正亮天安門金水橋自焚、重慶出現史上“最牛釘子戶”等比較典型的惡性事件充分說明公民的財產權這一基本人權在拆遷過程中遭到了相當嚴重的侵害和剝奪。因此在房屋拆遷過程中,如何保護普通公民的私有財產權成為了人們最關心的問題,也是亟待解決的問題。

一、房屋拆遷的法律性質及財產權的憲法含義

(一)房屋拆遷的法律性質

房屋拆遷是指建設單位根據建設規劃要求和政府所批準的用地檔,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,將范圍內的單位和居民重新安置,并對其受損失予以補償的一系列法律行為。我國現行的有關房屋拆遷的法律規范中,拆遷行為得以進行的前提是取得國家機關批準的拆遷許可證。而國家機關做出批準該拆遷行為是一種以國家名義批準的行政行為,具有明顯的強制性,無須征得被拆遷人的同意,是國家單方面的意思表示,作為被拆遷人對國家機關批準的房屋征收決定沒有協商的余地,其必須服從,并必須予以支持和配合,不得拒絕、阻撓,更不得故意拖延、無理取鬧,否則要承擔法律責任。因此可以說,房屋拆遷在本質上是國家對私有財產的征收,是國家運用公權力的一種表現。在學界,人們普遍認為行政征收是一種無償行為,即行政主體憑借國家行政權,根據國家和社會公共利益的需要,依法向行政相對人強制的、無償的征繳一定數額的金錢或實物的單方具體行政行為。

對此,我國憲法已做出了明確規定。《憲法》第10 條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。同時,目前已向全社會發布的物權法草案也將房屋拆遷歸入征收行列。那么,既然是行政征收,征收者就應給予被征收者以補償?！段餀喾ú莅浮分幸幎?“為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序,可以征收或征用單位、個人的不動產或者動產,但應當按照國家規定給予補償;沒有國家規定的,應當給予合理補償。”“拆遷、征收私人的不動產,應當按照國家規定給予補償;沒有國家規定的,應當給予合理補償,并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置。”《民法通則》第75 條規定:“公民的合法財產受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者查封、扣押、凍結、沒收”。由此可見,即便是政府也不得隨意剝奪集體或公民個人私有財產,保護公民私有財產權利是各國憲法的一項基本原則。

(二)財產權的憲法含義

而歷史唯物主義告訴我們,無論在哪一個社會中,人們只有首先解決了衣、食、住、行等基本的物質生活問題,才有可能從事政治、科學、藝術、哲學、宗教等方面的活動。沒有物質生活資料的生產,就不可能從事其它各種社會活動,也不會有社會歷史。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》中寫道:“歷史的第一個前提,這個前提就是:人們為了能夠‘創造歷史,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其它東西。因此,第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的數據,即生產物質生活本身?！?/p>

財產權整體上起著對人的“生活控制權”之作用,缺乏財產權的人民根本不可能有意志自由,也難能享有其他的基本人權。社會生活這一規律昭示人們作為“一張寫著人民權利的紙”的憲法不能忽視財產權,公民財產權的保障與不保障的“二律背反”成為社會主義立憲者必須面對的現實。我國憲法在平衡這一矛盾與沖突時,明確規定了公民的合法的私有財產不受侵犯。

所以,我們可以認為憲法意義上的私有財產權是一種復合型的權利。它在私人與國家之間、私人與私人之間建構起雙重的社會關系。就私人與國家的關系而言,私有財產權意指國家(通過法律)賦予權利的主體對財產的所有權,國家不能任意地干涉和侵犯并負有保護的義務和職責,這劃定了公權力的界限和范圍,并排除了權力進入的可能性。就私人與私人之間的關系而言,私有財產權則反映了財產權主體與非主體在財產上的私法關系,它表現為財產權人可以根據自己的意志和市場規則自由行使自己的各項財產權利,不受他人干涉也排除了非權利人的侵犯資格。

二、房屋拆遷中對財產權的侵害及我國目前對憲法財產權保護的不足

(一)房屋拆遷中對財產權的侵害

我國目前愈演愈烈的拆遷其實有兩類:一是公益性建設的拆遷;二是商業性建設的拆遷。前者是國家基于公共利益的理由而進行的行政拆遷;后者則是開發商以營利為目的而進行的民事活動。從法律上講,對于前者,公民在“正當程序”與“公正補償”的前提下有服從的義務;后者則是平等主體之間的商業行為,是否拆遷、如何補償都應該由拆遷人與被拆遷人依合同協議而進行。但現在普遍存在的情形卻是,無論是行政拆遷還是商業拆遷,都帶有很強的行政強制性,公民的財產權既無法抗衡國家權力也無法抗衡有權力背景的開發主體。正如老百姓所困惑的:“我不知道面對的是開發商還是政府。所有拆遷公告署名都是區危改辦公室,而拆遷協議上簽字的卻是開發商。如果是政府,為什么開發商給補償、訂合同? 如果是開發商,他哪兒來的權力定價強買我私產? 即使是政府,難道他有權力隨意強買?即便是拆遷中不存在官商勾結的權力腐敗的問題,權力的行使也帶有嚴重的家長制主義者的作風。家長制主義者認為,根據某種最后的或者事后的估算,人們必然會承認他們自己最初是無知的或者說是傾向于犯錯誤的,從而事后必然證實強加于他們作出的“正確的”的選擇能力上的限制是合理的。

(二)我國當前憲法對財產權保護的不足

雖然我國憲法對此也做出了規定,但是,公權力侵犯私權利的現象還是時有發生。私權利在強大的公權力面前往往是脆弱的,難以抵抗的,這在房屋拆遷中也不例外。

首先,以“公共利益”掩蓋“商業利益”,由于法律法規只是在泛意上規定,房屋拆遷應符合公共利益需要,而未對公共利益作出具體、明確的規定,這也就為一些拆遷公司、政府部門鉆法律漏洞提供了時機。

其次,在安置補償上對拆遷人的合法權益保護明顯不夠,雖然《城市房屋拆遷管理條例》對拆遷補償金額規定為以房地產市場評估價格確定,但在現實生活中,對此執行不到位,目前許多地方通行的做法仍是政府直接規定拆遷的補償方式及標準,未進行房產評估,不與被拆遷人進行協商,或者進行協商但未達成補償協議的戶數或比例較高情況下,不進行聽證,只向被拆遷人做最后“通牒”而不與商量。

再次,信息不對稱。房產公司以實現利潤最大化為惟一目的,加上政府部門的有意不作為或者其人力、能力有限,在拆遷過程中,很難促使房產公司本著誠實信用的原則,按照法律規定的程序進行,被拆遷人不知道擬開發項目的情況、拆遷資金的籌集情況、拆遷人的權利與義務、房產公司與受托拆遷公司的合法資格及動遷人員個人的授權范圍等。而現實中又不太可能要求被拆遷人掌握所有相關的法律知識,他們的知情權嚴重受到損害,這種信息不對等使得被拆遷人處于一種被動地位,其房屋拆遷遭受經濟損失也就不足為奇了。

三、現行制度的弊端與完善

從我國目前的國情來看,城鎮建設和發展過程不能不牽涉到城市居民利益。城市發展需要拆遷,沒有拆遷就沒有發展。但是,政府必須正確處理城市建設與保護城市居民利益之間的關系,城市拆遷改善了城市環境和部分群眾的住房條件,但絕不能以犧牲部分弱勢群體的利益為代價,不能把拆遷建立在對私有財產的侵害上。矛盾和糾紛不少是因為對城市居民私有財產的保護不夠和不尊重而出現。拆遷戶和開放商、拆遷戶和政府的沖突來自權利不對等造成的利益爭議,而焦點問題并不是拆遷本身,而是拆遷補償問題及房屋估價等突出問題。

因此,房屋拆遷中對財產權利的保護是必要的,也是有待及時解決的,在解決過程中,保護私有財產權的核心就是要合理界定公共利益。著名的思想家哈耶克說過:今天,自由的最大危險來自于有能力、有經驗的行政管理者僅僅關心他們自認為是公共利益的事物。房屋拆遷中發生的侵犯公民私有財產的事件大多是借“公共利益”的名義進行的,而公共利益是一個高度抽象、彈性極大的概念,因此,在物權法草案征求意見過程中,有的人大常委會委員稱:對公共利益的范疇是什么,應該是一個科學的、符合法律規定的界定,否則,基層一些部門往往會以公共利益的需要為理由或借口來征收或征用,侵害群眾利益。鑒于此,一般認為可以將公共利益限于以下范圍:1.國家機關和軍事機關;2.交通、能源、水利、供電、供水、教育、文化、體育、衛生、綠化、慈善機構等社會公共事業或市政建設;3.國家重大經濟項目;4.其它由政府興辦的且以公益為目的的事業。這既能防范政府部門濫用“公共利益”之名,也能擺正政府在房屋拆遷中的位置,對保護私有財產起到關鍵作用。對于“政府既是運動者又是裁判者”的雙重角色,學界已做了很多討論,在房屋拆遷中,政府也同樣扮演了這兩種角色,即是頒發房屋拆遷許可證時的運動者,同時又是裁定這一拆遷行為是否是合理拆遷的裁判者,這也違反了“任何人不得為自己的法官”這一古老原則。因此,通過對“公共利益”的嚴格界定將政府行使公權力的行為納入有效的監督之下,也為公民捍衛自己的私有權利提供了明確的理由。

所以,我國憲法所規定的“保護公民的合法私有財產”不能僅是簡單的一個法條,它需要有與之配套的法律來保障實施,需要建立一個完整的法律體系來保證憲法精神在社會生活中得到真正貫徹。法律對私有財產的保護,除最高層次的憲法保護外,還應有第二層次的民法保護,第三層次的單行法保護等。

四、結語

總的來說,我國目前憲法中所規定的財產權保護條款,改變了過去我國私有財產保護范圍過于狹窄的狀況,意味著一種“以權利為基礎,其實質和核心就是尊重和維護人們正當財產權利的” 新型產權倫理產生。并且增加了關于征用、征收補償的規定,給予公民私有財產權以憲法保護,是中國法治建設的巨大進步。但是,憲法只是作了原則性的規定,在現實生活中我們還無法回避很多實際問題,譬如:私有財產權究竟包括哪些權利? 如何遏制一些法律、行政法規、地方法規等對正當的私有財產和權利可能造成的侵害? 私有財產權受到侵害時如何獲得救濟?所以,關于公民私有財產權的保護仍然需要修改,至少應當通過憲法解釋、憲法監督或者判例的方式予以改變。因此,我們要充分認識到保護公民財產權的重要性,通過憲法在最大程度上保護公民的財產權不受國家公權力和其它私人的干涉。

注釋:

成功.治拆遷之痛.南方周末.2004年1月1日.第14版.

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