城市社區建設過程中存在的問題及對策思考

譚志軍　黃建宏

[摘要]本文探討了當前城市社區管理中存在的問題。提出要正確定位政府和居民委員會在社區管理中的角色，努力實現城市社區管理由政府主導向主體自主過渡，要加強社區民主建設，加強社區法制建設，明朗社區資金來源，成立社區志愿組織。

[關鍵詞]城市社區；社區建設；存在問題；改革對策

社區是具有某種互動關系和共同文化維系的人類群體及其活動區域。[1]所謂城市社區是指在特定的區域內，由從事各種非農業勞動的密集人口所組成的社會。隨著我國經濟體制和政治體制改革的不斷深入，以及城市化水平的不斷提高，我國很多大城市掀起了社區建設的熱潮。近年來全國各地城市先后對社區管理體制和管理方式進行了有益的探索，取得了明顯的成效，但從社區管理的現狀和客觀需要來看，還存在著不少矛盾和問題。本文通過對目前城市社區管理建設中存在的問題分析，提出城市社區管理方面的建議和對策。

一、問題思考：我國城市社區建設面臨的困境

1、社區管理體制行政化色彩濃厚

自1990年城市社區建設開始，行政化一直是社區建設最突出的特征，也成為制約當前中國和諧社會建設的重要因素。學術界對此展開了積極研究。一般認為，社區行政化就是社區組織的行政化，主要表現為組織設置行政化、組織功能的行政化、自治章程和工作制度制定行政化、人事決定行政化、經費收支行政化、運行方式“機關化”、考核機制行政化。[2]盡管這些年各地城市在改革以政府為主導的社區管理體制方面已經做出了不少努力，但社區管理的行政色彩仍然很濃，缺乏公眾參與機制。一方面，街道辦事處“政社不分”的狀況并沒有大的改觀，它仍然承擔著過多的行政管理職能，工作量過大，經常處于疲于應付狀態，其后果是既未能夠明顯減輕政府的社會管理負擔，也沒有能夠很好地發揮應有的社會管理職能，致使社區成員越來越高的物質文化生活要求難以得到滿足，同時也沒有從更深層次上提高廣大居民民主參與社會管理的意識。另一方面，作為居民群眾自治組織的居委會的工作方式也帶有較濃厚的行政色彩，居民沒有發言權和選擇權，只是被動的接受管理。因為事實上居民委員會受街道辦事處的領導，所以其日常工作不得不服從街道的安排，進而也陷入了繁雜的具體事務之中。這不但造成基層社區管理的超負荷運轉，降低了管理效能，而且有悖于居委會成立的初衷。目前作為社區自治組織的社區居民委員會表現出對政府及其派出機關的全方位依賴，其與政府之間的關系不是相對獨立的關系，而是全面依附的關系。政府全面主導了社區居民委員會的工作，從而使社區居民委員會日益與社會脫離，日益與社區居民脫離，成為代表政府管理社會的力量，正在逐漸或完全失去其自治性，而成為行政性的組織[3]。

2、城市社區管理中政府角色“越位”

政府角色的“越位”是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權限。在社區建設中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題非常突出。主要表現在兩個方面：一是“以政代社”擔負了過多的本應該由非政府組織所承擔的職能。在社區建設中政府具有社會管理職能，但一般不直接從事事務性工作。然而，當前政府部門卻做了許多具體的工作。二是習慣于計劃經濟時代的傳統做法將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位并且直接干預這些組織的自主權利。比如許多地方政府把對居委會的指導責任變成領導責任，且直接任命居委會的有關工作人員，直接管理居委會的日常活動。政府實際上成為社區建設或社區管理中最重要的主體甚至唯一主體，現代社區自治組織的地位和作用被嚴重地遮蔽起來了。

3、社區居民的參與意識和民主意識不強

社區成員對行政任命的社區管理主體缺乏認同感，居民的社區意識淡薄。大多數居民仍普遍缺乏參與社區公共事務和民主管理的熱情和積極性。行政化的社區管理方式使居民的政府依賴心理有增無減，自治觀念、參與觀念淡薄。由于社區與街道在地域區劃上的疊合，一些社會成員甚至包括相當部分的政府官員將“社區”等同于“街道”或“居民區”，認為兩者只是名稱的不同，本質上沒有根本區別，社區管理不過就是街道或居委會管理的范圍擴大、內容擴展和權限增大。因此，在長期計劃經濟體制下形成的對社會生活的行政管理模式在社區建設中仍大量存在，社區管理事實上是行政管理。在街道和居委會的全面管束下，居民一方面缺少參與社區事務決策和管理的途徑；另一方面他們早已習慣于事無巨細直接找政府，尋求政府的幫助，等待政府的安排，而缺乏參與社區活動的積極性。即使具有參與社區事務熱情和積極性的居民，很多人的參與實踐也往往帶有被動參與的特征，而不是以社區主人翁的精神狀態投入到實踐中去。目前，社區建設偏重于經濟、市政等以“物”為中心的硬件管理，而忽視文化教育、社會服務和公共道德等以“人”為中心的軟件管理，造成實際工作中“一手硬，一手軟”的狀況。之所以造成這種現象，原因在于社區發展中的政府主導模式所導致的“以政代社”，“政社不分”，抑制了居民的社會意識、主人翁意識，阻礙了居民自主參與、自主管理的社區體制的形成。

4、城市社區管理的法律制度建設滯后

城市社區管理在人們心目當中是一個比較新的觀念，要讓人們更新舊的觀念，投入到社區建設和管理中，要將教育宣傳擺在突出的位置，但更重要的還是要靠健全的法律制度來規范和調整城市社區發展中所凸顯的問題。但是事實上，我國還沒有形成一部較完整的城市社區管理方面的法律規范，社區管理活動仍舊依靠行政命令，缺乏充足的法律依據，同時，在執法過程中也存在著執法隊伍不健全、缺乏專業化人員、執法主體多元化等問題。我國法制建設的實際情況和城市社區立法的復雜性，決定了當前城市社區立法滯后的狀況。由于城市社區建設和社區管理還是一個新生事物，理論知識和實踐經驗都有所欠缺，并且我國幅員遼闊，民族眾多，又是處在高速發展、高速變化的時期，所以想要制定一套適合于我國城市社會的社區管理法律制度，是需要經過長時間的理論研究和實踐探索的。

5、社會中介組織發育不成熟、發展不規范、功能不健全

社會中介組織的發育不成熟給有關部門的管理工作帶來較大困難，已有社會中介組織中專業化的社會中介機構數量少，不能滿足社區發展的要求；家政、房產中介、勞務中介等組織雖然數量較多，但很多存在收費不合理、服務不到位的問題；社區醫療服務站、社區文化站存在設備陳舊、服務項目少的問題。

二、對策思考：解決我國城市社區建設問題的途徑

1、正確定位政府和居民委員會在社區管理中的角色

首先，我國的社區管理體制改革是在政府的領導和推動下進行的，適合現階段國情的應該是一種政府主導和社區自治相結合的社區管理。政府是當前社區管理的重要主體之一，它的職能是宏觀性的，主要在于制定社區建設規劃、培訓社區管理人員、幫助社區完善必要的服務配套設施、培育社區中介組織和整合社區資源以促進社區發展。街道辦事處是區政府的派出機構，代表區政府行使行政管理職能，它主要發揮指導、協調和服務功能。居民委員會是基層群眾自治組織，不是街道辦事處的下屬機構，擁有社區自治權和對政府部門及其派出機構的監督權，履行管理轄區內公共事務和公益事業的職能。政府應轉變管理觀念和管理方法，改變慣用的領導、命令、控制等行政化管理手段，改變因襲舊體制的“本位主義”，繼續將應由市場和社會組織行使的職能剝離出來。街道辦事處應回收本應由其承擔的卻已轉移給居民委員會的行政工作，下放一部分社會管理權給居民委員會。街道辦事處與居民委員會的關系應界定在指導與協助的關系，居民委員會“自我管理、自我教育、自我服務”的內涵和外延應在法律上加以明確界定。此外，要切實改變居民委員會“經常工作突擊做，突擊工作經常做”的狀況，使居委會工作制度化、規范化。

其次，明確界定居民委員會的職責。首先，將居委會原先的議決權和執行權分離，居委會只作為議事和決策機構，由居民選舉產生，成員兼職且是義務的；其次，成立社區工作站，作為專門的執行機構，為居民提供服務。我們可以看到深圳鹽田為了讓居委會的自治功能得以實現，進一步推行了“居站分設”，也就是成立社區工作站作為行政代理機構，專門承擔原先由居委會承擔的行政事務，這樣居委會承擔的行政事務就可以剝離出來，從而可以專門發揮自治功能。居委會的改革關鍵的問題是：能否為居民的參與提供廣泛而暢通的渠道；能否真正整合和體現社區居民的意志；能否真正起到溝通政府與社區居民的橋梁和紐帶作用。政府部門可以對居委會承擔的事務進行分類，屬于自治事務的，由居委會自行負責；屬于行政事務的，政府可以與其簽訂協議，實行行政代理，不需要另外成立專門的行政代理機構，而且在現階段居委會可以通過承擔部分行政事務提高自治的能力。

2、努力實現城市社區管理由政府主導向主體自主過渡

由于歷史原因和我國社會轉型的特殊背景，政府在我國現階段的社區管理中的主導地位是不可避免也是客觀需要的。但是，政府的這種主導地位不能永久持續下去。因為如果政府總是保持其在社區管理中的主導地位，那么，理想狀態的社區管理所要求的最重要的主體——社區自治組織的地位就會被邊緣化。理想狀態的社區管理是一種自組織過程，政府只能在其中起輔助作用而不是主導作用。只有具有自組織性質的社區自治組織，才有資格成為理想狀態的社區管理的最重要主體。因此，在由社區管理的現狀向其理想狀態的逼近過程中，應當逐步完成由政府主導向社區自治組織自主的過渡。這其中就要求我們進行社區管理體制改革，規范街道辦事處的職能，進而使街道辦事處從工作量過大、經常處于疲于應付的狀態中解脫出來。

3、提升居民民主意識，加強社區民主建設

具有自組織性質的社區自治組織的形成，一方面需要政府的培育，另一方面也以居民的民主意識為基礎。社區自治組織要代表社區居民的意志和利益，就只能通過民主途徑產生。但傳統體制下基層社會群眾希望有人“為民做主”的思維慣性，仍然在相當一部分社區居民中根深蒂固。這樣的思維慣性，在一定程度上牽制了社區自治組織的自組織性質和功能的形成及完善。因此，為了向理想的社區管理狀態逼近，為了形成真正具備自組織性質和功能的社區自治組織，一項最為基本的任務就是要提升居民的民主意識。在提升社區居民民主意識的基礎上普遍實行民主選舉、民主決策和民主監督，通過這樣的民主建設，不僅社區居民的民主意識會得到鞏固和加強，而且，社區也將實現真正的自治。同時，超越邊界的政府行為也會因失去其現實基礎而難以繼續存在。

4、加強城市社區法制建設，明朗社區資源來源

首先，在全國層面上加強城市街道辦事處的立法力度，或者在地方上徹底撤銷街道辦事處的建制。全國有些城市在這方面作了積極的探索，如上海、武漢、青島都積極進行了不設街道的社區建設探索，南京市在老街道基礎上進行調整轄區規模的探索。但是，從全國街道辦事處當前的具體規模和資源的擁有量來看，撤銷街道辦事處在具體實踐過程會存在很大的阻力，在局部地區撤銷街道辦事處可以通過其他區域的協調來緩解甚至消除其壓力。其次，加強城市社區居委會組織法的建設力度，特別是在居委會組織與政府組織之間一定要有較為明確的職責權限劃分。這些關系的厘定可以在居民委員會組織法中進行框架性的界定，在地方法規中進行具體的界定。在城市居委會組織法中進一步明朗化城市社區居委會的經費來源問題，使居委會的收入相對的穩定化和獨立化。

5、大力發展社區非營利組織與志愿組織

所謂非營利組織就是指那些以服務大眾為宗旨，不以營利為目的，組織所得不為任何個人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格和提供捐贈人減免稅的合法地位的組織[4]。非營利組織在解決那些政府和市場不便解決的問題，維護社會的公平，促進社會整合等方面具有其重要作用。社區非營利組織和志愿組織不僅是社區服務可以利用的資源，也是培育社區文化、促進社區整合的力量。培育和發展社區非營利組織和志愿組織，充分發揮它們在社區建設過程中的作用，我們有必要借鑒發達國家對這些組織的支持方式，逐步增加政府對它們的投入。這種投入應該以“項目經費”的方式撥付，并把競爭機制引入經費分配過程，運用“項目經費”這個杠桿來有效地控制社區非營利組織的服務內容和質量。同時，對非營利組織從其他渠道獲得的收入，只要能夠再投入社會公益事業，政府應該采取適當的減免稅政策。此外，政府還應在全社會大力提倡社區志愿活動，成立社區志愿組織，促成各方積極參與社區服務與社區管理的良好風氣。

[參考文獻]

[1]鄭杭生．社會學概論新修[M]．北京：中國人民大學出版社，2002．

[2]向德平．社區組織行政化：表現、原因及對策分析[J]．學海，2006，（3）．

[3]竇澤秀．社區行政——社區發展的公共行政學視點[M]．山東人民出版社，2003．

[4]梁廷．城市社區非營利組織發展障礙和對策研究[J]．天津職業院校聯合學報，2006，（4）．

[作者簡介]

譚志軍，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向為行政管理．

黃建宏，男，中共廣東省委黨校碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化．