我國農村公共品供給制度問題與優化

張正義

摘要農村公共品的充分有效供給是新農村建設的重要內容。本文分析了當前我國農村公共品供給制度存在的問題,并從農村公共品的需求表達、成本分攤、生產提供、運營管理和組織機構等方面提出了農村公共品供給制度優化的一系列具體措施。

關鍵詞農村 公共品 供給制度

中圖分類號:F325 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-270-01

一、當前農村公共品供給制度問題分析

近年來國家對農村的投入大幅增加,極大的緩解了農村生產生活基本公共品供給不足的狀況,但由于我國農村幅員遼闊,公共品的歷史欠賬過多,且原有的公共品供給制度沒有根本改變,因此農村公共品供給的總量不足、結構不合理、效率低下的狀況沒有根本改變。

(一)農村公共品供給決策機制倒置

應該建立“自下而上”的公共品供給的決策機制,有農民自己決定公共品生產的內容、順序和結構。而現行公共品的決策機制卻是“自上而下”的,即有上級和基層政府來決定公共品的供給,而地方政府和農民對公共品供給的偏好往往不一致,地方政府的決策者基于自身利益和政績的考慮,產生一系列的問題,這使得在資源非常有限情況下,農村公共品供給的效益低下甚至無效,造成浪費。

(二)農村公共品供給主體有事無財

公共品的非競爭性和非排他性特征決定政府是公共品的主要供給者。而我國由于財政分權的事權與財權不對稱,財權層層上移,事權層層下移,造成農村公共品供給低效的重要因素。

(三)政府主導的供給模式,缺乏第三方參與和競爭激勵

當前我國農村公共品供給主要是以政府為主體的單一供給模式,在縣鄉政府財力不足,組織和行為能力有限,農村公共品具有多層次、多樣化、分散化特點的情況下,農村公共品供給的總體性短缺和結構性短缺便成為必然;同時,公共品供給缺乏第三方的參與,使得公共品的供給部門缺乏激勵和競爭機制,政府在農村公共品上的壟斷供給,導致公共品供給效率的低下,特別是對于電力、通訊等市場機制可以發揮作用的準公共品的供給中。

(四)農村公共品的成本分擔機制不合理

稅費改革,尤其是農業稅取消后,我國進入工業反哺農業,城市支持農村的新階段,在農村公共品成本分擔上,政府成為公共品成本的主要負擔者,這種農村公共品成本分擔模式一方面改變了政府在公共品成本分擔上的缺位,但另一方面,由于許多公共品成本有政府負擔,農民因沒有負擔而缺乏參與公共品供給決策、管理的可能性和積極性,不利于公共品供給效率的提高。此外,由于缺乏有效的激勵機制和規范渠道,難以促成社會各組織參與農村公共品成本分擔。

(五)鄉村機構組織農村公共品供給的低效性

農村公共品供給的組織工作主要有鄉鎮政府和村民自治組織進行。而鄉鎮的“吃飯財政”的狀況沒有改變,村民自治組織在實際中也困難重重,造成農村公共品供給的低效率。

二、農村公共品供給制度的優化措施

(一)通過多渠道,建立“自下而上”的公共品的需求表達機制

首先,村民自治制度的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的公共選擇機制,具有使農民表達自己對公共品的偏好,并把個體分散的公共品需求集中形成集體共同需求的優勢。因此應加強完善村民自治制度使其成為“自下而上”表達農村公共品需求的主要管道。其次,農民合作經濟組織是同類農產品的生產經營者,同類農業生產經營服務的提供者和利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。由于合作組織的成員有大致相同的生產特征,使成員對許多公共品具有相同的偏好,合作組織自愿、民主的組織原則也使得其具有成為成員公共品需求表達渠道的天然優勢。

(二)科學界定各級政府和村自治組織的職責,明確各自在農村公共品的供給上的責任,并法制化,使其“不越位,不缺位”

要實現城鄉公共品供給的均等化,就必須使政府真正承擔起農村公共品供給的責任,使政府財政成為農村公共品成本的主要負擔者。一方面應完善中央和地方分稅制改革,擴大地方政府的稅權;進行地方分稅制改革,增加縣級財權。另一方面,完善轉移支付制度,加大中央和省財政對縣鄉財政支持力度,加大并規范政府對村域公共品提供的財政支持。同時要調整各級財政的支出結構,確保各級財政涉農支出的一定比重,加大財政對“三農”的支持,為農村公共品的供給提供物質基礎。

(三)實現農村公共品供給過程科學化和制度化

在存在多個公共品項目,以及單個公共品有多個提供方式情況下,應堅持基本公共品的優先供給,并借助“成本-收益分析法”、“最低費用選擇法”等方法,對公共品項目和公共品提供方式進行詳細的分析和論證,實現選擇的最優化,確保有限的資源用到急需和高效的公共品項目上。

(四)實現農村公共品供給主體的多元化

在實現政府和村自治組織在農村公共品供給上的基礎性作用的同時,充分發揮第三部門和私人部門在農村公共品供給的作用,如農村的協會、合作社、基金會,企業等。實現政府和第三部門、私人部門在農村公共品供給上的協作和有機結合,提高農村公共品供給的效率。為此,可通過稅收優惠(主要是所得稅)、配套財政資金支持、榮譽嘉獎等方式,鼓勵第三部門及私人部門投資提供農村公共品建設,同時為其活動提供必要、有效的協調服務。

(五)以實現農村公共產品有效供給為中心,變革鄉鎮政府

基于縣鄉交通的便利,通訊的快捷使縣級政府對基層的組織管理效能大大提高,鄉鎮政府的變革:一方面積極推進“撤并鄉鎮”改革,減少優化行政區劃,減少鄉鎮機構和人員,切實降低鄉鎮本級的運行成本,提高管理效率;另一方面,變革鄉鎮機構,精簡并優化組合鄉鎮機構,對專業的行政、經濟管理部門進行撤銷和合并,使鄉鎮機構的職責由政治管理為主轉變為以社會公共服務為主,使鄉鎮政府由一級行政機構轉換為以公共產品和服務的提供為目的,連接縣和村自治組織的中間組織,從而降低公共品供給的組織成本,提高公共品供給的效率。

(六)在農村公共品供給中積極運用PPP管理模式

PPP是Public-Private Partnership的縮寫,即公私部門的伙伴關系,是目前國際上越來越被廣泛運用的基礎設施和公用事業融資與管理的一類模式。PPP管理模式的實現方式多種多樣,該模式運用到農村公共品供給可以彌補財政資金的投入不足,也有利于提高農村公共品的經營管理效率。

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