論行政訴訟中的舉證責任“倒置”

杜開華

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-0992(2009)05-044-02

一、舉證責任倒置

舉證責任又稱為證明責任，指當事人對自己提出的主張，有提供證據并加以證明的責任。但若當事人不能提供證據或不能證明自己的主張，有可能承擔于己不利的法律后果，在訴訟中一般表現為訴請或抗辯未得到支持，俗稱”誰主張、誰舉證”。

簡單說來，舉證責任倒置是與“誰主張、誰舉證”的舉證規則截然相反，由被主張的當事人承擔舉證責任。該舉證責任制度使舉證責任被倒置的一方負擔了較重的證明義務，它不僅是提供證據責任的倒置，更是負有證明某種事實存在或不存在的責任倒置，如果被主張的當事人不能夠就特定的事由進行舉證，便推定主張當事人就該事實的主張成立。

在行政訴訟中，一般來說，舉證責任的分配也表現為“誰主張、誰舉證”，當事人應當舉出證據證明自己的主張，否則，也應承擔敗訴風險及不利后果。根據我國的《行政訴訟法》第三十二條規定以及最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第一條的規定，“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！薄氨桓鎽斣谑盏狡鹪V狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據”。行政相對人提起行政訴訟后，因具體行政行為合法與否是行政案件的核心問題，被告行政機關對具體行政行為負舉證責任，當被告不能證明具體行政行為合法合理時，將承擔敗訴風險。該行政訴訟舉證責任分擔的原則不同于民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”，行政主體就行政行為承擔舉證責任，該舉證方式突破了“誰主張、誰舉證”規則，如果行政主體不能證明行政行為的合法性和合理性，該行政行為將被法院裁判撤銷或變更。行政訴訟這一特殊的舉證方式，與民事特殊侵權中侵權方承擔舉證責任的方式有相似性，因此，可把它稱為舉證責任“倒置”。

二、行政訴訟中舉證分配

在行政訴訟中，因訴訟涉及到內容不同，需要證明的事實主要有三個方面，案件符合起訴條件的基本事實、行政行為作出所依據的事實和行政行為侵犯他人合法權益造成損害事實。針對三方面待證事實，它們的證明責任分配是：原告承擔基本的舉證責任、行政主體承擔核心的舉證責任和被損害方承擔后繼的舉證責任。

(一)原告承擔基本的舉證責任(證明訴訟存在的前提性)

行政相對人，在行政法律關系一般處于弱勢地位，他們屬于行政被管理者，在應申請行政行為中，也處于被動的角色。在行政法律關系所處的地位決定了其在行政訴訟中不應承擔主要的舉證責任，只能承擔基本的舉證責任，即證明訴訟存在的前提性。在行政訴訟法中，根據起訴的基本要求，原告向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料，以此引起訴訟。另外，在起訴被告不作為的行政案件中，原告應證明其提出申請的事實。因為這種證明責任體現在訴訟的開始階段和引起訴訟的產生，因此稱為基本的舉證責任。一般來說，這種基本的舉證責任舉證不能，就不能引起訴訟的發生，當然也不會產生實質性的舉證。

(二)行政主體承擔核心的舉證責任(證明其所作出的具體行政行為合法性、合理性)

被告行政主體主要的核心的證明責任，即證明其所作出的具體行政行為合法性、合理性。原因有三：首先，行政主體作出具體行政行為必須依據一定的行政程序規則，先取證后裁決的行政程序規則決定了被告在作出具體行政行為之前，必須取得充分的事實依據和法律依據。否則必然是違反法定程序或濫用職權，行政主體有義務依法行政并保留證據論行政行為存在的合法性和合理性。其次，在行政法律關系中，行政機關居于主動地位，而公民、法人或者其他組織則處于被動地位，行政機關實施行為時，一般無須征得公民、法人或者其他組織得同意。公民、法人或者其他組織只有事后救濟的權利。行政相對人的弱勢地位難以承擔舉證證明行政行為。在這種情況下，當原告不能舉證證明自己主張時，由原告承擔敗訴后果，是有失公允的。第三，行政機關自身擁有必要的行政經費、儀器設備和人員，在行政行為作出和實施的過程中，取證能力較強，在行政訴訟中，專門的行政人員的證明能力也較強。

因此，當原告提起行政訴訟后，被告行政機關對作出的具體行政行為負舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據。法院應當徑行判決行政機關敗訴。當然，在被告行政機關對作出的具體行政行為充分舉證后，原告持反對意見時。要么提供證據，要么作出有力抗辯以否定被告證據，否則，原告將承擔敗訴風險。

(三)被損害方承擔后繼的舉證責任

原告承擔后繼的舉證責任。即證明損害事實客觀性。在行政行為侵權造成損害事實引發行政賠償訴訟，因行政賠償訴訟較少，原告承擔損害舉證責任也相對較少，故把它稱為后繼的或補充的舉證責任。當行政行為損害當事人合法權益時，損害法律關系即損害的大小，因被損害方一般是原告，他們參與了損害事實的發生、變更以及消滅的全過程，是損害有無、大小的具體承受者，由他們對損害事實承擔舉證責任比較適合，相對來說，也較為切實可行。

行政訴訟以上舉證責任的分配，一方面有助于促使行政主體規范行政行為，嚴格按程序收集證據、固定證據，在弄清事實的基礎上，依照法律法規作出行政行為，保證依法行政，進一步營造和鞏固良好的法制環境。另一方面有助于保護處于弱勢地位的原告訴權，打造良好的行政審判環境，防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行政行為的傷害，切實維護原告合法權益。

三、舉證責任分配在行政審判實踐中的意義

舉證責任分配問題，常常是確定訴訟勝負的問題。因此，舉證責任分配在行政審判實踐中有重要意義。

(一)舉證責任分配，不僅有利于保護當事人的合法權益，促使行政機關依法行政，同時使案件得以正確及時處理。一個案件，在提起訴訟前存在許多證據，當事人了解案情，掌握著證據線索，行政訴訟中舉證責任的分配及考慮舉證不能后果，促使原告對具體行政行為不服提起訴訟時會積極舉證，被告行政機關為證實和維持具體行政行為會充分舉證。當事人積極舉證和充分舉證，有利于法官準確認定案情，及時作出裁判。

(二)舉證責任分配，減輕了當事人的訟累，節約了法院司法資源。行政訴訟中舉證責任的分配，使當事人明確訴訟程序的進行規則，識別舉證責任的大小，預測訴訟主張得到支持與否。從而減少和避免不必要的人力、財力、時間的損失。

(三)舉證責任分配，為法官處理事實真偽不明的案件提供了依據。舉證責任分配，法官按照舉證責任分配要求當事人在限定期限內舉證，當事人在此期限內不能舉證，法官就可以按相關行政實體法規定的后果責任裁判，防止了案件久拖不絕，避免了法官隨意裁判，強化了當事人舉證意識。

“誰主張、誰舉證”和舉證責任“倒置”的舉證責任分配，在行政訴訟，對當事人特別是被告行政機關尤為重要。加強對舉證責任“倒置”的認識，是增強尊重和維護當事人的合法權益、塑造和諧的社會關系意識的需要，也是促進依法行政、進一步營造和鞏固良好的法制環境的需要。