美國特殊教育政策的演變及新動向

馮　剛

[摘 要] 特殊教育事業的發展離不開相應的政策支持,美國特殊教育政策在歷史演變過程中對特教事業的發展產生了較大的推動作用。政策方面的傾斜給美國特殊教育事業注入了充足的養分。近年來,我國特殊教育事業獲得了較好發展,但也存在諸如資金投入不足、籌資渠道單一、師資匱乏、從業教師壓力大等客觀問題。本文試圖通過分析美國特殊教育政策的演變過程,探析美國特殊教育政策的特點,以期為我國特殊教育發展有些許啟示。

[關鍵詞] 特殊教育;政策演變;演變歷程;演變特點;新動向

[中圖分類號] G769.20 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-1128(2009)08-0023-04

殘疾人需要得到他人更多的關注、幫助和支持,他們接受教育的狀況與他們的生活質量密切相關。同時,殘疾人所接受的特殊教育服務狀況也可以體現出他們生活所在地公益事業的發展水平。二戰后,尤其是20世紀70年代以來,美國特殊教育事業逐漸發展和完善,這與美國政府特殊教育政策的演變與完善也密切相關。

一、美國特殊教育政策的演變歷程

法律作為政策制定的依據,是政府政策取向的真實反映。而法律條款中的內容往往是政策核心精神,乃政策的剛性表現形式。在過去幾十年中,美國特殊教育政策經歷了一段不平凡的演變歷程,集中體現在特殊教育法規的演變過程中。

20世紀五六十年代,在“教育平等”呼聲的壓力下,美國國會希望通過制定和實施聯邦法律保障和促進殘疾人教育的發展。①在此基礎上,美國國會于1975年通過了名為《所有殘疾兒童教育法》(Education for All Handicapped Children Act)的法令。這一教育法有六項要求:一是無條件地提供免費而適合的公立教育(A Free and Appropriate Public Education,FAPE),這項要求闡述了政府對特殊教育所需擔負的職責,亦即政府應該無條件地為所有需要接受教育的殘疾人提供免費而適合的公立教育;二是最低限制環境(Least RestrictiveEnvironment),要求學校的設施應該符合殘疾人的生活要求,盡量消除和改善可能會對殘疾人造成不必要限制的環境設施;三是個性化的教育計劃(An Individual Education Program,IEP),要求家長和教師要根據殘疾學生的現有學習水平和學習潛力制定切實可行的教育計劃;四是正當程序保護(Due Process Procedures),闡述了殘疾人的父母或監護人所擁有的權利,他們有權通過正當程序對殘疾人實施保護;五是非歧視評估(Nondis criminatory Evaluation )要求各團體或個人在對殘疾人進行各項評估時不能有任何種族、語言和文化等方面的歧視,評估項目的設計必須要能充分反映殘疾人身心發展的各項缺陷和潛能;六是家長參與(Parental Participation),要求家長要積極參與殘疾人的教育決策、教育計劃和教育過程。從上述各項要求可以看出,這時期的特殊教育政策系屬相對泛化的一般要求。

為進一步完善該法,1986年美國國會對《所有殘疾兒童教育法》進行了修訂。修訂案要求從1991-1992學年起,各州必須為3~5歲兒童提供免費而適合的公立教育,不照辦的州,聯邦政府將停止下撥經費到相關機構。1990年,美國再次對該法進行修訂,并將其更名為《殘疾人教育法》(Individuals with Disabilities Education Act,IDEA)。此次修訂改變了以往對服務對象的稱謂,用individuals(個體、個人)代替了children(兒童)。這種稱謂上的改變反映了特殊教育政策關注對象的擴大,特殊教育政策覆蓋面的延伸,從殘疾兒童擴大到不論年齡大小的所有殘疾人。此外,用disabilities(意思較為中性)代替了handicapped(有貶義意味),這種稱謂變化反映的是政策制定者對殘疾人態度的轉變,體現出政策制定者對殘疾人群體人性的尊重。這對全社會都具有較強的指引性和導向性。從前述內容可以看出,這一時期的教育政策力度比較大,剛性強度有所增加。

1997年,美國國會對《殘疾人教育法》部分內容進行了修改,修訂后的法律更加注重對殘疾人的教育權益保護,殘疾學生如果違反校紀校規或法律,學校不得隨意令其停學或開除;更加關注殘疾人的學習成績和個人成長計劃,要求為殘疾人制定具有針對性的個別性教育計劃;更強調對殘疾人學習潛能的挖掘和培養,要求教師和家人提高對殘疾人的期望值,培養他們的自信心。從《殘疾人教育法》此次修訂的內容來看,這一時期的特殊教育政策對殘疾人頗具保護性和針對性。

2004年,美國國會第四次修訂該法,并將其更名為《2004年殘疾人教育促進法》( Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004 )。這次修訂注重對特殊教育撥款的保障,以推進特殊教育的發展,進而真正促進殘疾人的發展。

美國國會多次修訂殘疾人教育法,不僅反映出美國特殊教育政策的演變軌跡,也反映出美國立法機構對特殊教育的高度重視,充分考慮殘疾人的學習需要和成長需要,注重保護殘疾人的教育權益。逐漸完善的特殊教育法不僅反映出美國特殊教育政策取向的變化,客觀上也為美國特殊教育政策提供了堅強的法律后盾。在政策演變的歷程中,一些核心的政策理念并沒有發生改變。這些理念包括:確保所有殘疾兒童都能接受免費的、合適的公立教育,強調特殊教育和與之相關的服務要滿足殘疾兒童的需要;確保殘疾兒童及其父母或監護人的權利受到保護;幫助州和地方政府為所有殘疾兒童提供教育做好準備;評估并確保為殘疾兒童所做出的努力的有效性等。

二、美國特殊教育政策的演變特點

從美國特殊教育的剛性政策的演變過程以及歷次轉變的重心來看,我們不難發現其政策服務的殘疾人對象在逐漸增加,服務的廣泛性在不斷延伸;其政策配套資金越來越來充裕,資金保障性在不斷提高;其政策內容在不斷完善,政策內容針對性在不斷增強,呈現出服務對象納入性加寬、資金保障性提高、內容針對性增強等特點。

1.服務對象范圍逐步放寬

1975年美國國會制定了名為《所有殘疾兒童教育法》的旨在保護殘疾兒童接受權力的法律。為了改變殘疾嬰幼兒的教育狀況,美國國會于1986年對《所有殘疾兒童教育法》進行了修訂。修訂案確定了獎勵津貼計劃,鼓勵各州為0~2歲患有發展遲緩或殘疾的嬰幼兒提供早期干預服務,這種服務在全州范圍內實施,必須是全面的、配套的、多學科的、跨部門的,這種鼓勵表現在對那些為所有殘疾嬰幼兒提供服務的州,聯邦給予的獎勵金額逐漸增長。②《所有殘疾兒童教育法》的修正案使服務對象由殘疾兒童擴展到殘疾嬰兒和幼兒,這表明特殊教育政策服務的對象明顯增多。1990年再次對《所有殘疾兒童教育法》進行修訂,并將法律名稱更改為《殘疾人教育法》。從法律的名稱上我們就可以明顯看出其針對人群更廣,由嬰幼兒轉變為所有殘疾人。這使特殊教育政策服務對象更具全納性。

2.資金保障性逐步提高

“零拒絕”(Zero Reject)原則是《所有殘疾兒童教育法》中的幾大原則之一。這條原則規定,學校不得拒絕任何一個殘疾兒童入學,公立學校必須向所有殘疾兒童提供免費而適當的教育。也就是說,學校不得向殘疾兒童的家長收取費用,而且向殘疾兒童提供的教育應該具有一定的針對性,要適合殘疾兒童身心發展的特點。但這一法律并沒有說明由誰來承當向殘疾兒童提供免費教育的資金。可見,這個時期的特殊教育政策中只明確了特殊教育事業的受益群體,而沒有明確特殊教育的出資主體,因此特殊教育事業發展所需的資金并不一定有保障。1986年通過《所有殘疾兒童教育法》修正案,要求從1991-1992學年開始,各州必須為所有3~5歲的學前殘疾兒童提供免費及合適的公立教育,否則,它們將失去劃撥給學前殘疾兒童的聯邦經費。③從修正案的要求來看,聯邦政府向各州下撥特殊教育所需的部分資金。除此之外,聯邦政府獎勵各州發展嬰幼兒的金額也逐漸提高,這有助于調動各州支持和注重特殊教育事業發展的積極性。較之70年代的特教政策,這一時期的特教政策資金保障性更強。《2004年殘疾人教育促進法》又一次進行了修訂,這次修訂的主題之一就是增加強制性的資金補助,該法規定,聯邦對殘疾學生的資助將大幅度增加,除了聯邦政府對州的教育撥款外,在教育輔助技術、人員安排以及對幼兒和學習家庭等項目上的資助上亦有較大幅度的提高,分別提高33%、9%和8%。④由此可見,美國特殊教育政策的資金保障性不斷提升。

3. 內容針對性逐步增強

1975年《所有殘疾兒童教育法》的內容將特殊教育政策引領向普遍性問題,如特殊教育的原則、目的、對殘疾兒童的概念的界定等。1986年《所有殘疾兒童教育法》修正案,將這一時期的美國特殊教育政策重點指向學前殘疾兒童的教育問題。而1997年《殘疾人教育法》修正案,將特殊教育政策的焦點引向了殘疾學生違紀處理、殘疾學生的個別教育計劃和殘疾學生的學習成績。《2004年殘疾人教育促進法》將特殊教育政策的針對重點轉向了資金補助和違紀兩個問題。由此不難看出,美國特殊教育政策的針對性不斷增強。

三、美國特殊教育政策的新動向

2008年下半年以來的全球金融危機不僅給美國經濟領域造成了巨大的影響,對教育領域也帶來了不小的沖擊。為盡快克服金融危機造成的不利影響,今年2月17日新任總統奧巴馬簽署了《2009年美國復蘇與再投資法》(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)⑤,以期通過投資來刺激經濟、改善基礎設施、提高各項福利,進而創造更多的就業機會,走出金融危機困境。該投資法計劃在未來2~3年內在多個領域內投資,在教育領域的政策性投資約1000億美元。

在投資法的推動下,美國政府對特殊教育事業給予了極大的政策支持,特殊教育系屬重點注資的教育項目。由此特殊教育事業將獲得大量的政策性資金。這些資金涵蓋三個部分,113億美元發放到各州;4億美元發放到學前教育機構;5億美元發放給孤兒和貧困家庭。⑥這些資金通過各州教育管理部門和地方教育管理部門發放。前期資金已于四月初到位,其余資金將于今年秋季學期發放。這些資金用于改善殘疾兒童的學習環境,豐富特殊教育各種學習資源,促使各州及各地特殊教育管理的執行機構幫助滿足殘疾人的學習愿望,為他們繼續學習及工作與獨立生活做準備。⑦美國教育部要求各州和各地特殊教育機構為殘疾人提供更優質的服務,努力提高嬰兒、兒童、孤兒的學習效果和經濟狀況。這樣的政策性資助為特殊教育事業發展注入了足夠的養分,強化了美國特殊教育事業軟硬件設施,勢必推動其特殊教育事業進一步發展。

四、啟 示

伴隨著特殊教育法修訂與完善,美國特殊教育政策的演變與發展為美國特殊教育事業的發展提供了基礎和保障。今年2月出臺的《2009年美國復蘇與再投資法》,推動了對特殊教育的注資,而這次注資量則充分顯示了美國政府對特殊教育的關注度與支持度。改革開放30年來中國的特殊教育事業取得了舉世矚目的成就,⑧但與其他一些國家相比還存在一定的差距。為進一步推進特殊教育發展,針對存在的差距,我國在制定與推行特殊教育政策時需要關注以下事項。

第一,健全特殊教育法律制度,為政策的制定和執行提供法律依據和強有力保障。美國特殊教育事業的發展除了政府支持和重視之外,根本的還是有法律保障。美國特殊教育法的制定和修訂使這種保障不斷增強,不斷完善。在我國,盡管1994年國務院出臺了規范特殊教育活動的專門性法規——《殘疾人教育條例》,但由于其本身立法層次低,實踐中未能發揮其應有的作用。⑨與美國以憲法、法律、法規和判例法四種來源為特殊教育法作支撐的法律制度相比,我國特殊教育法律制度略顯單薄。此外,我國現有的相關條例中,也存在一些不足,即立法內容的規定往往停留在宏觀的層面上,沒有對特殊教育的具體問題做出具體法律規定,且條款原則性的內容較多,實際的可操作性不強,這嚴重損害了法律的權威。⑩ 而諸如《中華人民共和國殘疾人保障法》第21條規定的“國家鼓勵社會力量辦學,捐資助學”及《殘疾人教育條例》第9條規定的“社會各界應當關心和支持殘疾人教育事業”等一些法律條款中的內容號召性和鼓勵性偏強,這使法律顯得“剛性”不足。這些都與法律自身應具備操作性和強制性的要求相背離。因而,在推出新政策的同時也要近一步完善與特殊教育相關的法律,以保障特殊教育的發展。

第二,完善特殊教育撥款制度和籌資渠道,為特殊教育發展提供資金保障。與美國動輒百億投資撥款及多渠道籌資相比,我國的特殊教育資金來源顯得“渠道”單一,“渠水”枯竭。雖然我國特殊教育投入的絕對數額呈逐年增長趨勢,但這并不能說明在整個教育系統中殘疾人的教育狀況得到了根本性的改觀。{11}此外,由于自然條件的不同和經濟、社會發展速度各異,各個地區特殊教育事業的發展并不一致,地區差距、城鄉差距客觀存在。{12}這種地區差距、城鄉差距突出表現在經費投入方面。因而,拓寬籌資渠道,完善撥款制度,撥款時適當向落后地區傾斜,才能促進特殊教育事業穩定而平衡地發展。

第三,培養更多的優秀教師,降低特教教師的工作壓力。目前,我國特殊教育教師方面,面臨著嚴重的困境。這種困境主要表現在,合格教師供給量與需求量的矛盾、地域不平衡、崗位不平衡等方面。這種師資短缺不僅給特殊教育發展帶來很大的困難,也給正在從事特殊教育事業的教職人員巨大的壓力。這種壓力最明顯地體現在學生管教、家長合作和工作負荷等方面。因此,只有培養更多合格的特殊教育教師,才能滿足各地特殊教育的實際需求;只有更多地關注特殊教育任職教師的社會地位、福利待遇、身心健康,才能促進特殊教育事業健康發展。

注釋

①②③④楊柳:《美國殘疾人教育法探析》[J],《比較教育研究》,2008年第6期

⑤Taking on Education[EB/OL] http://www.whitehouse.gov/blog/09/03/10

⑥ ⑦American Recovery and Reinvestment Act of 2009:IDEA Recovery Funds for Services to Children and Youth with Disabilities [EB/OL] http://www.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/idea.html

⑧張沖:《 以人為本,樹立中國大特殊教育理念—孟萬金教授創立“人本特教”的里程碑意義》[J], 《中國特殊教育》,2008年第9期,第4-7頁

⑨⑩李繼綱:《美國特殊教育立法對及我國的啟示》[J],《中國特殊教育》,2008年第8期

{11}龐文,伊海潔: 《我國特殊教育經費投入的數據分析與討論》[J],《中國特殊教育》,2008年第12期

{12}徐富明:《中小學教師的工作壓力現狀及其與職業倦怠的關系》[J],《中國臨床心理學》,2003年第3期

作者單位 西南大學教育學院

(責任編輯 王永康)