四川、湖北、浙江黨代表直選的突破與創新

梅麗紅

黨代表由黨員直接、差額、競爭選舉產生，是近年來深化黨內選舉改革所取得的一個重要進步，也是尊重黨員主體地位的一種具體實現形式，它對于實行黨代表任期制具有關鍵性的作用。早在2002年12月，四川省雅安市雨城區和滎經縣就開始了黨代表直選的試點。2003年10月至11月，湖北省宜都市和羅田縣緊隨其后進行了黨代表直選。2004年11月至2005年3月，浙江省臺州市路橋區也實施了黨代表直選工作。此后，上述各地在換屆選舉中都堅持了黨代表直選的做法。雖然各地選舉程序略有差異，但大致都經過了自愿報名、支部大會表決推薦（初選）、組織考察、選舉單位或選舉單位投票推薦（預選）、選舉委員會資格審查、代表候選人預備人選公示、競選承諾演說、正式選舉、當場唱票選出代表（直選）并頒發證書、張榜公告等10個程序。較之于以往由上級黨組織主導的形式性選舉，黨代表直選主要實現了四個方面的突破。

一、改變了候選人提名方式

對候選人的提名，是選舉人的一項重要權利，只有投票沒有提名的選舉權是不完整的。按照《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的規定，黨代表候選人的提名“采用自下而上的方式提名，經過充分醞釀協商，根據多數黨組織或多數黨員的意見提出代表候選人初步人選”。在黨代表直選中，各地將單一的組織提名改為以黨員自主參選為主，實質上是對黨規黨法和黨內民主有關規定和精神的落實。2002年雨城區和滎經縣以黨員自愿報名為主、輔之以黨組織提名和黨員聯名提名等方式選舉黨代表，分別有1380名和736名黨員報名競選，占黨員總數的12%和13.5%。2003年，宜都市和羅田縣通過黨員自薦提名或黨員聯名提名的方式選舉黨代表，分別有784名和1415名黨員參加競選，占黨員總數的3.6%和6.1%；而路橋區則以黨支部為單位，采取個人自薦、組織推薦、界別推薦和黨員聯名推薦（在自己沒有自薦、黨組織也沒有推薦的情況下采用）的方式選舉黨代表，共有845名黨員報名參加競選，占全區黨員總數的5.33%。由于各地在試點中打破了身份界限，強調所有的黨員都可以自愿報名參選黨代表，就不僅調動了廣大普通黨員參選的積極性，而且在黨代表選舉的首要環節上貫徹了黨員意志，尊重了黨員的選舉權和被選舉權。

二、實行了差額直選

選舉本質上是一種選擇，要有選擇就必須有差額，而差額的比例越高，選擇性越大，選舉權的行使就越充分。在黨內，關于差額選舉的規定是：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉”；地方各級黨的代表大會代表候選人差額比例“不少于20%”。這些規定表明黨代表選舉具有差額選舉的內在機理。但是，也正因為規定中有“可以”與“也可以”的不同情況，在實際操作中，“可以”的方法即直接的差額選舉往往不被采用，而暗含了“預選時差額選舉，正式選舉時可不用差額選舉”邏輯的“也可以”的方法卻常被使用，加之差額選舉的比例又小，以及公開或半公開的安排差選或“陪選”現象，使得差額選舉往往成了變相的等額選舉。因此，要使黨代表選舉能夠充分體現選舉人意志，就必須在堅持差額直選的同時，適當擴大差額選舉的比例。各地黨代表直選都注意到了這一點。前述四川、湖北和浙江試點市、區、縣，除滎經縣選擇了200名黨員以下實行黨員大會直接選舉和200名黨員以上實行代表大會間接選舉的工作方案外，其他地區均由各選舉單位召開全體黨員大會差額直選市、區、縣黨代表，同時突破了“不少于20%”的規定，擴大了選舉的差額比例，但差額比例不一。雨城區從1380名報名者中先后產生了506名初步候選人、242名預備人選，差額比例分別為63%和52%，最后從242名預備人選中選舉產生159名區黨代表，差額比例為34%。滎經縣從736名報名者中先后產生了379名初步候選人、241名預備人選，差額比例分別為49%和36%，最后從241名預備人選中選舉產生166名縣黨代表，差額比例為31%。宜都市從784名報名者中產生309名預備人選，差額比例為61%，最后從309名預備人選中選舉產生214名市黨代表，差額比例為31%。羅田縣從1415名報名者中產生289名預備人選，差額比例為80%，最后選舉產生黨代表197人，差額比例為32%。路橋區從845名報名者中產生349名預備人選，差額比例為59%，從349名預備人選中直選出261名區黨代表，差額比例為25%。而在推薦初步候選人、預備候選人和選舉代表的過程中，各地均以姓氏筆畫為序，由黨員無記名投票推薦和選舉，并按得票多少確定當選者。雨城區還取消了預備候選人上報上級黨組織審批程序，以避免出現因黨的領導機關“集中”或“平衡”而為領導意圖所左右的現象。這些改變保證了黨代表選舉的公平公正，增強了黨代表選舉的競爭性。

三、實現了平等競選

競選是競爭機制引入選舉的一種形式，競選不僅可以為候選人搭建一個公正、平等、競爭的平臺，而且能夠最大限度地減少選舉人投票的盲目性，解決候選人向誰負責的問題。四川、湖北和浙江的黨代表直選試點都增加了競選承諾的“規定動作”，這使黨員的選舉權因為有了比較而得到了較為真實、充分的體現。按照規定，黨員領導干部均要和普通黨員一樣參加競選。當時的滎經縣委書記胡昌升、雨城區委書記張必達、宜都市委書記別必雄、羅田縣委書記蔡德坤和路橋區委書記陳惠良等均以普通黨員身份與其他候選人一道，在黨員大會上發表競選演說，向黨員作出承諾，接受所在選區黨員的選擇。在黨代表直選中，競選承諾是必經環節，且一旦選不上黨代表，就難以當選黨委委員，更不要說當選市、區、縣委的主要領導。在試點中，羅田縣就明確規定：如果選不上縣黨代表，就選不上縣委委員；選不上縣委委員，就選不上縣委書記。雨城區和滎經縣也規定區（縣）委委員、候補委員和區（縣）紀委委員一般應為黨代表，按照慣例，書記、常委等主要領導都必然是區（縣）委委員。黨代表產生方式的變化，使得被選舉人開始注意通過競爭、承諾演講去爭取民意和選票，選舉人也開始重視通過投票去行使自己選擇的權利，而選舉結果的不確定性，也令參選的所有領導干部感受到了前所未有的壓力。事實上，在四川、湖北的試點中，以往按慣例和常規可以當選的一些領導干部卻“意外”落選。如滎經縣廟崗鄉黨委書記，雨城區姚橋鎮黨委副書記、沙坪鎮鎮長、西城街道辦事處副書記、糧食局局長、計生局局長等6人在競爭中落選；宜都市紀委副書記、市煙草局局長、藥品監督局局長和10名市直部門“一把手”在競選時沒能“中標”；羅田縣一些縣直單位的負責人，按過去組織提名的方式，是“理所當然”的黨代表，但在直選中也落選了。這些“落選”不只是反映了競爭的激烈程度，更是對“官本位”的一次顛覆。此外，競選的平等性還體現在候選人介紹和選票姓名的排列上，無論是領導干部還是生產工作一線的黨代表候選人，一律以姓氏筆畫為序。在選舉結果的確定上，也一視同仁，即黨員投票后當場唱票，并嚴格按照得票多少公布選舉結果。競爭機制的引入，保證了黨代表選舉的民主、公開、公平和公正。

四、推進了秘密投票

秘密投票是選舉人自由表達意愿的重要保障。相對于舉手表決、公開投票，秘密投票可以克服各種人為因素的干擾，確保選舉人按照自己的意志行使選舉權。但是，長期以來，黨內選舉普遍缺乏秘密投票的制度安排，在選舉中大都采用會場集中劃票的做法，在眾目睽睽之下，甚至面對著攝像機，絕大多數人因為有顧慮而不敢按照自己的意愿填寫選票，從而導致選舉的“民意”失真。為了保證黨員投票的公正性和意愿表達的真實性，四川、湖北、浙江在黨代表直選試點中首次設立了秘密劃票間，或采取了單人單桌等其他保證黨員秘密填寫選票的方式，從而改進了黨代表選舉的技術環節，體現了對廣大黨員行使選舉權的尊重。

總之，黨代表直選融合了黨員提名或推薦代表候選人、差額選舉、平等競選、秘密投票等環節和要素。這些選舉程序和技術環節的改革和創新，彰顯了黨代表選舉的價值和邏輯，凸顯了黨代表的權力來源和黨員與黨代表之間委托授予關系的真實內涵，為黨代表更主動地履行職責，真正“代表”黨員群體的意志和意見，奠定了堅實的制度基礎。黨代表直選在規范與創新的互動與統一中推進，既激活了現有制度，又實現了制度創新，展示了改革者在尊重體制的前提下進行改革的政治技巧和智慧。黨代表直選促進了黨內民主與黨外民主的良性互動，并為執政方式的改革和轉型創造了條件。

作者系中共上海市委黨校黨內民主研究中心主任、教授

■ 責任編輯：晏蔚青