“村民自治”制度下的農村基層黨組織建設

于志明

“村民自治”，是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的一項農村社會基本政治制度。這一制度是深入推進農村經濟體制改革的必然產物，是中國特色社會主義民主政治的客觀要求，也是解決城市化進程中農村社區社會問題和化解人民內部矛盾的有效途徑，是構建農村社區黨群和諧新格局的現實需要。在“村民自治”制度下，農村基層黨組織建設面臨著新的挑戰。

一、“村民自治”制度下農村基層黨組織建設面臨的挑戰

1998年6月，中共中央召開全國農村基層組織建設經驗交流會，會議強調指出：農村基層黨組織和黨員要在憲法和法律范圍內活動，要支持村委會履行自己的職責。同年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，正式確立了村民自治制度，確定了村民委員會的法律地位。

農村社區黨組織和村民委員會，是實行村民自治的農村社區同時存在的兩個村務管理組織。黨組織在農村社區組織中居核心地位，擁有對社區公共事務的決定權。然而，在新時期村民自治日益深入的形勢下，村民委員會作為村民實行自我管理的自治組織，擁有法律賦予的自治權。而村民在行使自主權時的意志有時與黨組織的意志不相一致，甚至出現矛盾和沖突。這通常反映在村黨支部和村民委員會兩套領導班子不和的問題上。造成這種矛盾，其根源主要還是農村政治體制和領導體制沒有理順。一方面強調黨支部是農村的領導核心，另一方面又強調村委會的自治性質、法人組織，村委會主任是法人代表。如果強調村委會的自治性質、法人地位，也就是說，村委會是權力中心、決策中心，黨支部就有可能被架空，黨對農村工作的領導難以體現。

為了解決這一問題，上海市有些農村社區提倡黨支部書記和村委會主任一人兼。但這種提倡沒有多大的現實性。因為，村民委員會實行直選，誰都不可能保證所有的村委會主任都是黨員。顯然，在農村社區中黨支部書記和村委會主任分設的村里，矛盾是不可避免的。黨支部和村委會究竟何大何小、何主何從的爭論，或輕或重，普遍存在，有的村甚至為了爭權奪利，發生械斗，發生血案。

作為法律，只是在一些大的原則上做規定。因此亟需在《村民委員會組織法》的基礎上，制定相應便于操作的村委會和黨支部職權的細則，創造性地開辟出村民自治的新局面。

黨的領導是社會主義國家民主政治建設不可動搖的基礎。當前，在上海市農村社區中村黨組織和村民自治組織之間，村黨組織居于領導地位。但村黨組織的領導權威不僅來自歷史形成和制度規定，更來自村民的認同。時代的轉換和價值觀的變化，使農村黨組織的領導權威面臨挑戰。而實行村民自治以后，農民有了選擇自己領導人的可能，更使這一挑戰成為嚴峻的現實。

農村社區黨支部的權威受到挑戰，其原因是多方面的，主要還是自身原因：一是黨支部的自身建設抓得不緊。在以經濟建設為中心的時期，一些村黨支部把發展經濟當成唯一的工作，過多地處理村民自治中的事務，相對分散精力而忽視了黨支部的自身建設，造成支部班子軟弱渙散，無力帶領村民探索改革之路；黨員教育和管理的疏忽，致使黨員發生思想不純、作風不正的問題，在群眾中嚴重喪失威信，這樣的村黨支部當然也就起不到核心作用了。二是領導村民發展經濟是農村黨支部樹立權威的基礎。但是相當一部分村黨支部缺少帶領群眾發展經濟、實現共同富裕的本領，有些村黨支部在發展社會主義市場經濟面前顯得束手無策。黨支部無力帶領村民致富，即缺乏號召力與凝聚力，嚴重影響其在農村基層組織中的核心地位。三是一些地區農村的基層黨組織由于黨員年齡老化，新黨員發展緩慢，有的黨員長期不過組織生活，起不到先鋒模范作用，跟一般群眾沒什么區別，致使黨的組織削弱，甚至處于軟弱渙散狀態，宗教、宗族勢力趁虛而入；有的農村基層黨組織已逐漸丟失陣地，直接影響黨支部在農村自治中的領導作用。這些情況使得村黨支部實際地位和作用下降，自身權威受到削弱。許多村民對黨支部的信任降低，對黨組織的活動表現得十分冷漠。一些村民甚至把黨支部看成了普通的村民組織，認為黨員不黨員，只差幾角錢的黨費。

一方面是部分黨員不敢理直氣壯地運用黨的權力，一方面是部分農民，其中不乏別有用心者積極爭奪農村政權，有的地區農村一時間出現黨的領導弱化的現象。同時值得注意的是，在村委會選舉過程中，村民積極參選競選是一種好現象，但是不能否認，積極參選，爭當村委會成員尤其是村委會主任的人選，其動力和目的是不完全一樣的。大多數參選的人員是運用村民賦予的權力帶領群眾致富，發展農村經濟，改變落后面貌，走上致富道路，為群眾辦點實事。也有少數卻是想利用手中的權力以權謀私，獲取個人或宗族的利益。極個別人因為和黨支部書記或某些村民有矛盾，存在報復心理，想借村委會成員或主任職位同支部書記或村民對著干。有的村選舉工作一結束，新當選村委會不經過任何法定程序就馬上封賬、封車、封門（村辦公室的門）、封印、封廠。有的新村委班子一繼位，就置國家的有關法律于不顧，搶賣宅基地，毀林賣樹等等。還有村委會凌駕于村黨組織之上，不服從社區（鎮）黨委的領導，對社區（鎮）政府分配的任務拒不完成。凡此種種，由于部分農民政治思想覺悟不高，加之有干群之間的歷史積怨，因而這些不正常的現象也得到部分群眾的支持，村黨支部面臨的形勢十分嚴峻。

二、“村民自治”制度下農村基層黨組織發揮領導作用的途徑探索

如何適應村民自治的新形勢，解決新形勢下出現的新問題，成為農村基層黨組織發揮好領導核心作用所必須面對的一個現實課題。從宏觀上應該看到，村民自治給加強和改善黨對農村工作的領導帶來了難得的機遇。實行村民自治，讓村民當家作主，有利于促使村黨組織更新觀念，轉變工作作風，學會在新形勢下做好農村工作，推動領導活動的創新；屬于村民自治范圍內的村務決策權交給了村民，農民群眾參與對重大事項的討論和決定，有助于領導決策的科學化；實行村務公開、民主管理，可以有效地防止干部濫用權力，促進農村廉政建設；村民自治還可以更有效地解決“有人管事”、“有錢辦事”、“有章理事”的問題，為加強農村基層黨組織建設打下堅實的基礎。

黨的十七屆三中全會強調：“要完善黨領導農村工作體制機制，強化黨委統一領導、黨政齊抓共管、農村工作綜合部門組織協調、有關部門各負其責的農村工作領導體制和工作機制。”《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》是黨和國家現階段領導、規范農村工作的根本性文件，農村基層黨組織發揮領導作用必須以其為指導。

（一）進一步提高認識，把握好農村基層民主建設的科學內涵。在現階段，農村基層民主最基本的實現形式是村民自治制度，完善和發展這個制度，是當前加強基層民主政治建設最直接、最具體的工作。村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四個重要環節，這四個環節是統一體，相互聯系，不可分割。因此，我們在工作中必須全面把握，整體推進。首先，民主選舉是村民自治的根本。村民委員會的選舉要嚴格依照法律法規來進行，在堅持公平、公正、公開原則的基礎上，通過村民面對面直接的選舉，真正把群眾擁護的思想作風好、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人，選進領導班子。其次，民主決策是村民自治的重點。要建立和完善村民代表制度，并賦予真正的權力，保證不使其成為一種形式。村里的重大事務以及村民關注的熱點、難點問題的處理，都要事先召開黨員大會討論，再提交村民會議和村民代表會議討論，按大多數人的意見，實行民主決策。第三，民主管理是村民自治的關鍵。要根據黨的方針政策和國家的法律法規，由村民自己管理自己的事務，結合本地實際，由全體村民討論并制定村民自治章程和村規民約，使“自我管理、自我教育、自我服務”落到實處。第四，民主監督是村民自治的保證。特別是對村務公開的形式、程序、時間、內容要作出明確而具體的規定，防止假公開，讓村民了解實情，實行監督，尤其是村級財務必須至少一季度公開一次。同時對被評議為不稱職的干部，應按照法律規定的程序進行調整。

（二）理順“兩委”關系，建立以黨支部為核心的農村基層黨組織。首先，要理順關系，明確黨組織的核心地位。村黨支部是村級各組織和各項工作的領導核心，實行村民自治是黨賦予農村基層組織的一項重要職責，只有在黨組織的領導、組織和監督下，村民自治才能順利開展。因此，黨的基層組織必須加強對這項工作的領導，并努力使黨的領導貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的全過程。其次，要從制度上合理劃分黨支部和村委會的職權范圍。村黨支部和村委會是領導和被領導的關系。要依據《憲法》、《黨章》和《村民委員會組織法》的有關規定，結合農村工作實際，制定完善村組織工作的制度規范，要針對兩委會之間的矛盾，劃定權力的界限，及時出臺“村兩委會職能關系的若干規定”等制度，對村支部和村委會各自職責、履職程序和應注意的事項作出明確規定。村黨支部和村委會在職責職能上要有分有合，黨組織管方向性的“大事”，特別是將本村的公共事務與公益事業的管理權還給村自治組織。第三，要改變村黨支部作用方式，提高村黨支部的領導威信。要進一步推廣“兩票制”，努力使村黨支部干部的作用符合群眾的意愿，得到群眾的信任與支持，即在農村黨支部的選舉中，先組織民意測評，讓村民對黨支部投“信任票”，票數過半者才能為候選人，由全體黨員投“選舉票”。

（三）注重實施“三改”，創新村黨組織的領導方式。農村基層黨組織在摒棄傳統的包攬型領導方式之后，堅持而不是放棄、加強而不是淡化黨的領導，關鍵在于推進領導方式創新，努力探索和豐富村級黨組織的領導方式，注重實施“三改”，改善黨的領導。首先，改“管百事”為“抓大事”。村黨支部作為村各項工作的領導核心，要始終把握全局，觀察判斷形勢，通過學習努力掌握有關法律知識和經濟工作知識，提高領導決策能力，抓準農村基層民主建設中的重點環節，防止“胡子眉毛一把抓”，特別是加強對村委會的管理和監督，把村里的重大問題和重要事項處理好。其次，改“指令式”為“服務式”。村黨支部要克服少數黨員干部搞家長制、個人說了算，或簡單地以組織決定的方式處理問題的陳舊方式，而是善于用說服、示范和服務的方法來推動農村工作。積極服務村民自治組織，讓廣大農民群眾共同參與民主管理，發揮黨組織在村民自治過程中的牽頭作用。第三，改“以人治村”為“以法治村”。改變過去那種遇到矛盾習慣于個人出面做工作的做法，變簡單隨意為依法辦理，變個人說了算為民主決策。制定并認真執行村民自治法規和村務公開制度，使村民管理有章可循。

（四）建立黨員與村民代表的工作聯系制度，拓寬村黨支部領導工作的渠道。首先，要提高村支部成員和廣大黨員的素質。要盡快制訂農村基層干部和黨員的教育培訓計劃，通過各類理論和業務知識的學習，健全“三會一課”制度，切實增強市場經濟條件下駕馭農村全局工作的能力，學會用新的諸如經濟的方法、民主的方法、法制的方法和思想教育的方法來做工作，通過轉變領導方法和改善領導方式來加強對村民自治的領導，改變黨內民主滯后于黨外民主的狀況。其次，要提高村民代表的素質。由于村民代表具有提出議案權、投票表決權、監督評議權，反映意見和提出建議，因此，要教育村民代表自覺履行職責，提高自身修養，經常聯系村民，按時參加會議，遵守會議紀律，樹立公正意識，模范遵守國家法律法規和政策，帶頭執行村民自治章程和村委會、村民代表會議所作決定。第三，要建立黨員與村民正常的工作聯系制度。當前雖然情況相當復雜，農村居民代表不能履行職責甚至與村級黨組織、村委會對著干的現象也時有出現，但村民代表總是生活在姓氏、宗族及各種勢力范圍內，只要全體黨員有黨性原則、組織觀念強，就能變被動為主動。可根據黨員平時與村民代表的個人關系及親情、族情和友情建立起工作聯系制度，可以一對一，也可以一對二三名村民代表，從而有針對性地把黨組織的工作意圖及時地向他們宣傳、解釋和灌輸，在工作條件成熟的基礎上，再召開村民代表大會討論通過建議、意見，既可以讓建議、意見獲得通過，又可以形成融洽的“兩委”以及“兩委”與村民代表大會的關系。

（五）帶領群眾共同致富，凸顯黨的核心領導。目前，受市場的影響和自然條件的限制，農民收入增長幅度趨緩。村黨支部要急農民所急、想農民所想，花心思、花大力發展農村基層各項集體經濟，黨支部書記要做發展社區社會經濟的“領頭雁”，既要帶頭致富，又要帶領群眾共同致富。首先是要選準路子，找準方向。村黨支部要發揮自己的信息優勢，主動幫助農民找項目、搞調查，把握市場行情，并及時把最新的市場動態反饋給村民，引導農民發展特色經營。第二是要作出樣子，發揮示范效應。俗話說：“黨員帶了頭，群眾有勁頭。”農民大多有怕擔風險，圖穩當的想法，不敢大膽創業。村黨支部成員要積極發揮帶頭致富，帶領群眾致富的“雙帶”作用。第三是結成對子，開展幫扶活動。通過發展“黨員干部聯戶”活動，進一步完善黨員聯系戶，黨員責任制，建立為農服務中心等，幫助村里困難戶發展多種產業，為他們提供技術服務。村黨支部只有真正為民辦實事，辦好事，切實解決農民的實際困難，才能樹立黨的威信，實現黨的核心領導作用。

作者單位：中共浦東新區區委黨校

■ 責任編輯：晏蔚青