從信訪制度沿革看新時期信訪工作

賈文杰

信訪制度是我國一項具有中國特色的制度，是黨和國家機關聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監督的重要渠道，同時信訪制度事實上還作為一種特殊的制度安排，承擔著大量社會矛盾糾紛調解和權利救濟的功能。然而，隨著改革開放的不斷深入，社會的不斷變革和發展，各類社會矛盾通過信訪窗口大量涌現，不斷積聚的“信訪洪峰”已經成為影響社會穩定和諧的重要因素，現行信訪制度已經顯現出諸多不適應。因此，研究信訪制度的形成發展歷史、信訪制度功能的時代變革以及當前信訪制度發展的困境，并健全完善現有信訪格局，對于適應全面落實科學發展觀的要求，維護人民群眾的合法權益，密切黨與人民群眾血肉聯系，全面建設小康社會，構建社會主義和諧社會具有重要的意義。

一、我國信訪制度的歷史形成與發展

信訪是中國歷史悠久的社會現象，其雛形承接封建社會類似“告御狀”的制度安排。雖然類似“信訪”的活動古已有之，但信訪工作、信訪制度作為表達民愿、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段的正式確立卻是在中華人民共和國成立以后。信訪制度在新中國發展過程中大致經歷了以下幾個階段：

（一）1949年—1951年，信訪工作的初步確立階段。

這一時期由于新中國成立伊始，百廢待興，信訪制度事實上是作為黨中央加強群眾聯系、監督干部作風、鞏固國家政權的重要渠道。雖然這一時期信訪工作沒有正式出現在黨和政府的文件中，但已經得到了中央領導人的高度重視。1949年8月中央正式成立了中央書記處政治秘書室，1950年變更為中央辦公廳秘書室，該室的主要職能是負責處理人民群眾寫給中央領導同志的信件，接待上訪群眾。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》上做出重要批示，要求“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度”。

（二）1951年—1981年，信訪制度的正式確立和發展階段。

1951年6月7日政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，要求“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，這被視為我國信訪制度正式確立的起點。同年，中央人民政府系統分別成立了中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室，受理群眾來信來訪。1966年7月中共中央辦公廳信訪處成立，在黨內正式確認“信訪”一詞。自20世紀70年代初開始，“信訪”概念開始公開化。

在這一階段，由于一系列社會政治運動的開展和國家大政方針的調整，信訪制度的作用和功能也經歷了從“訴情”(反映民情)向“求解”(解決問題)的轉變。如在20世紀50年代至60年代中期，中國社會一直處于“三反”、“五反”、社會主義改造、“大躍進”等政治運動中，信訪工作也不可避免地帶有各種政治運動的痕跡，其內容、數量與政治運動緊密相聯。而隨著“文化大革命”的結束和撥亂反正的開始，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，要求解決歷史遺留問題和平反冤假錯案的信訪大量增加。1977年至1981年，中國共產黨第二代中央領導集體在短短四年左右的時間里完成了堆積如山的冤假錯案平反任務，信訪人數之多、解決問題之多，都是史無前例的。

（三）1982年至今，信訪制度在法制化的軌道下逐步完善的階段。

隨著歷史遺留問題的逐步解決，信訪工作轉入健康發展軌道，其“求解”功能進一步得到強化，成為化解社會矛盾糾紛和實現救濟功能的主要渠道。改革開放以來，我國法制建設步伐不斷加快，1995年10月國務院頒布了《信訪條例》，這標志著我國信訪工作開始步入了法制化軌道，并最終在國家政治制度層面得到確立。進入新世紀，隨著國家經濟社會結構的轉型，各種社會利益和群眾矛盾增多，針對信訪制度體制松散、職責不清，法律地位不明，權利救濟渠道不暢，信訪人員不斷向中央集中等情況，根據黨的十六大、十六屆四中全會精神，國家信訪局堅持“擱置爭議，先規范”的指導原則，于2005年頒布了新《信訪條例》。其中重點突出了暢通信訪渠道、維護信訪秩序、強化行政機關的責任等內容，賦予了信訪部門交辦權、督辦權，便于信訪案件的監督和相關部門的及時辦理，由過去的兩級信訪變為三級信訪，加大了對相關部門的督辦力度，使信訪制度從制度設置和信訪處理程序上進一步走向規范。

二、新時期信訪制度存在的主要困境

在新中國成立后相當長一段時間里，由于法制不全、政法不分和其他救濟渠道有限，加之政府對社會生活的高度控制，信訪制度的存在和運行還具有一定的合理性和有效性。但改革開放以來，隨著法治國家的建設和市場經濟的發展，社會情況的不斷變化，信訪所承載的過多責任和希望，顯然已經超出制度設計本身的預期，越來越多群體性和突發性信訪事件的出現，值得人們從理性角度進行思索和探討。概括起來有以下幾方面主要原因：

（一）“人治”思維慣性的障礙。

從信訪制度的歷史沿革來看，信訪制度的設置初衷具有強烈的政治色彩和人治色彩。新中國成立后我們黨的信訪制度，明確表示信訪工作的性質是群眾政治工作，并被視為黨和政府群眾路線的寶貴經驗，是人民主權原則的制度反映，是黨“密切聯系群眾”、“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態的體現，而并非確定的法律制度。以至到現在依法治國已成為治國基本方略的情況下，在一些執政者的意識中，信訪仍然是一項政治工作而非法律工作。政治意識的過度強化和法制意識的相對薄弱，使得“人治”思維必然成為信訪工作的實質內涵。在“人治”理念下，權力的行使與維持依靠的都是人與人之間的身份聯系，社會矛盾和糾紛的解決，除了行政、司法等法律法規的制度框架外，還留有寬泛的官員個人意見裁斷的空間，信訪案件的處理在很大程度上是借助、依賴于上級機關的權威特別是領導的批示。這種現象的出現，使得法制的權威受到了威脅，也一定程度上為上訪者努力謀求最高領導的關注以滿足個人訴求留下了無限的遐想空間。信訪途徑事實上已經演化為司法、行政救濟渠道的“救濟渠道”，致使基層問題層層升級，這也導致了近年來進京上訪的現象屢禁不止且愈演愈烈。

（二）社會活動多元化和政府控制能力的下降。

從信訪制度設立之日到如今，其存在的社會環境已經發生了重大的變化。尤其隨著改革開放和市場化程度的提高，大量的社會組織和個人滲透到廣泛的經濟、社會領域中，社會行為呈現多元化和復雜化的情況。如果說在計劃經濟體制下，政府還能夠擁有比較充分的政治、行政資源，通過行政努力化解社會矛盾還算比較有效的話，在高度開放的市場經濟體制下，則給政府的管理行為提出了更高的要求。一方面政府所直接掌控的行政資源和社會資源不斷減少，另一方面公共政策和行政行為的不當往往就會引發難以預計的矛盾糾紛，這些都大大增加了政府管理的難度，也弱化了政府對社會的控制能力。在缺少有效化解資源的情況下，信訪難題不斷積累升級，在上級政府“維穩”考核指標壓力下，基層政府只能通過采取“截訪”、“勸返”等非常規的控制手段暫時對信訪活動予以干預，有些基層政府為了讓上訪者“息訪”，不惜動用公共財政滿足上訪者利益訴求，有的甚至對信訪人進行迫害，造成對社會公平、正義的踐踏，由此又為信訪秩序和氛圍的繼續惡化埋下了伏筆。

（三）行政、法制等救濟手段的相對滯后。

由于新中國成立以后的相當長一段時期，法制建設滯后于經濟社會發展的進程，信訪仍然是群眾解決矛盾糾紛、實現權利救濟的重要途徑。但法制的不斷健全和行政活動的不斷規范，也并未使信訪活動隨之減少。這是由于，雖然各種司法和行政救濟途徑相繼出現，但這些救濟途徑在現實中并未完全擔負起應有的救濟功能和效果。行政救濟和司法救濟門檻較高，司法不公、行政效能低下，以及政府利益和地方保護仍然普遍存在，這些都導致地方司法和政府權威的喪失，民眾向上一級司法和政府機關上訪的需求迫切。同時，由于受長期計劃體制的影響，民眾法制意識薄弱，在權利救濟方面有著嚴重的“政府依賴傾向”，有困難找政府已經成為了解決問題的慣性思維。公眾選擇信訪途徑解決問題仍然是首選的制度途徑。

三、關于改進信訪制度的幾點思考

從以上三方面原因分析來看，造成目前信訪制度的困境既有傳統信訪治理理念的偏差，也有信訪外部制度環境不斷變遷以及現有社會矛盾化解機制不盡完善的因素。面對復雜的形式，面對不斷嚴峻的新形勢下的信訪工作，我們必須要以科學發展的眼光看待目前的信訪工作。因此，筆者提出以下幾方面對策建議：

（一）弱化信訪政治功能，改變以往信訪工作“人治”化觀念，構建“法治”思維下的新時期信訪工作格局。

在政治訴求表達方面，隨著國家民主機制的不斷完善，各級人民代表大會機構和人大代表工作機制的建立，為公民的民主政治訴求提供了理論上的有效途徑，也為各方面利益群體表達不同聲音和對政府行為有效監督提供了渠道，因此，信訪理應褪去濃重的政治色彩，逐步弱化這一功能。而在權利救濟方面，社會需要的是法治這種最高和最后的權威。信訪部門事實上的權力真空，使得信訪制度難以從根本機制上成為化解矛盾的有效制度。因此，解決糾紛機制的基本渠道應該是復議、訴訟和仲裁，適應法制社會建設的要求，信訪應該只是起補充輔助的作用。這就要求我們黨各級領導樹立高度的法制意識，改變過去那種“靠領導批示、不靠法律”的工作作風，而群眾也要逐步改變以往“求助法律不如求助領導”的觀念。同時，信訪作為我們黨加強與人民聯系的一種制度補充，也必須在一定法律制度框架下實行，如2005年國務院頒布施行的《信訪條例》，從信訪途徑、信訪受理以及與行政、司法救濟途徑的關系等方面對信訪行為進行了初步的制度設定，一定程度上顯示信訪制度正逐步走上制度化和正規化的道路。

（二）提高公共決策和社會管理水平，堅持以人為本、實事求是，讓公平正義得以彰顯。

信訪活動是社會矛盾的反映。根據有關調查，當前民眾上訪主要是有關土地征用、房屋拆遷、亂收費、地方官員腐敗以及國有企業改制造成國有資產流失等熱點問題，這些問題基本上與地方公共政策和行政權力的行使緊密相關。必須在對社會形態充分了解的情況下，不斷提高公共政策水平，完善現有法律法規覆蓋面和社會規范效力。只有一個公平合理的政策制度，才能從根本上杜絕各類社會不公的出現，而只有將社會各種行為納入到現有法律制度框架之下，并被廣大人民群眾認可，才能從根本上使各類矛盾糾紛的解決確立良好的制度環境。這就要求我們在制定各類政策和法律法規時，充分考慮人民的利益訴求，一切為了人民，充分考慮全社會弱勢群體的基本生活保障問題，依法行政，贏得民心，減少信訪源。這也是我們黨一切工作的出發點和落腳點，是當前深入落實科學發展觀的本質要求。

（三）提高行政、司法救濟親民性和準入門檻，增加社會救濟渠道。

司法、行政公正對于一個法治社會的意義毋庸多言，然而沒有一個較低的準入門檻，也難以使行政、司法的權威得以體現。目前上訪中的許多官民糾紛，法院因受到行政部門的壓力，拒不受理或裁決不公的現象時有發生，進而引發民眾上訪。要改革現有行政、司法程序，提高親民性，并將對權力機關的監督、社會監督與法律監督結合起來，除去“司法行政化”色彩，促進司法公正，維護司法權威，加強司法的獨立仲裁力量，在全社會形成尊重司法判決、樹立司法最終裁判權威的氛圍。同時，適應社會活動多元化的格局，積極引導社會力量進入社會管理和矛盾調解過程，是完善社會管理結構的必然要求。以往社會活動多元和政府治理單一之間的矛盾，使得政府管了很多不該管也管不好的事。因此在這一方面，要大力引導社會團體、協會、組織發揮作用，鼓勵和扶持社會力量承擔起相應的社會責任，如社會義務工作者對于各類信訪人群的義務心理疏導、法律援助和政策咨詢等，各類社會調解組織和行業協會的矛盾化解功能等，逐漸形成法治社會所需要的公民社會基礎。

作者系上海交通大學公共管理學院MPA學員、上海市盧灣區環保局干部

■ 責任編輯：晏蔚青