蘇州市向宿遷市產業轉移的問題分析

周　偉　管建飛　吳　同

摘要：蘇州市和宿遷市作為江蘇省內經濟最發達和最落后的地級市，在市場和政府的雙重作用下，蘇州向宿遷的產業轉移發展迅速，但是目前在轉移過程中仍然存在很多問題，本文著重分析產業轉移中存在的問題，進而提出完善產業轉移的對策建議。

關鍵詞：產業轉移；問題；對策建議

1蘇州市向宿遷市產業轉移的概況

從2001年開始，大量的蘇州企業北上進入宿遷市投資設廠，主要是工業企業。特別是在2006年下半年以來，蘇州企業更是強勢進入宿遷市，與浙商共同成為對宿遷投資的主體。截至2007年底，全市共引進500萬元以上南北產業轉移項目1987個，總投資608.8億元，實際投資額275.7億元。其中，蘇州的產業轉移項目310個，總投資額181.9億元，到賬資金63.3億元，累計新增稅收2.13億元，帶動就業16.6萬人。見表1。

2蘇州向宿遷產業轉移的存在問題

2.1蘇州向宿遷產業轉移外推力不夠，轉移產業的層次依然較低。

蘇州對轉移產業外推力不足，突出表現在發展高新技術的核心能力欠缺，缺乏自主知識產權，產業升級受阻。雖然蘇州外向型經濟發達，被譽為“國際制造業基地”，被美國《新聞周刊》評為世界九大科技基地之一。然而，在蘇州經濟規模迅速擴大的過程中，其產業結構、產品結構滯后于經濟發展的需要。突出地表現在蘇州參與國際產業分工中僅處于價值鏈分工的底端。由于缺乏自主知識產權，高新技術研發能力和自主創新能力不足，蘇州僅是跨國公司產品的加工組裝基地。這就使得蘇州缺乏產業結構升級的技術基礎，這樣蘇州產業結構優化升級受阻，形成對目前產業結構的依賴，缺少進行產業轉移的動力。

2.2宿遷市承接蘇州產業轉移的承接力仍顯不足。

在投資環境不斷改善的同時，整體投資環境仍面臨一定的壓力，需進一步挖掘潛力。一是面臨土地指標緊張的壓力。隨著國家宏觀政策的不斷調整，土地成為制約開發區發展、南北產業轉移的關鍵因素。2007年宿遷經濟開發區引進轉移項目71個，協議利用資金138.84億元，需要用土地5000多畝，可用土地指標只有700畝， 2008年已進區項目15個，協議利用資金 55.46億元，需要用土地 4000 畝，但全年可用土地指標僅為500畝。在手土地指標數量、土地新指標申請進度嚴重滯后于項目發展轉移速度和要求。二是面臨用工日趨緊張的壓力。高素質勞動力欠缺，勞動力培訓與企業用工需求銜接不夠緊密，造成宿遷市勞動力的結構性緊缺，給企業用工帶來了一定難度。如紡織、服裝、電子等勞動密集型企業，用工數量很大，而宿遷市普通勞動力大量剩余，經培訓合格的熟練工、技術工卻非常緊缺。隨著新勞動法的實施及工人工資不斷上漲，宿遷人力資源成本越來越高，與蘇南地區的差距越來越小，對勞動密集型企業吸引力逐漸削弱。

2.3宿遷承接產業轉移的成本比較比較高，負擔偏重。

宿遷市為了大力招商引資，承接產業轉移項目，推出各種優惠政策，影響了宿遷自身的利益，帶來沉重的負擔，可以分為有形的成本和無形的成本。一方面，有形的成本體現在土地、稅收等優惠政策上：在土地優惠政策下，土地出讓金大幅減少，土地減少很快，特別是對一些億元以上的大項目更為明顯；在稅收優惠政策（五免三減）下，稅收只見指標，不添實力，阻礙了政府財力的增長，進而影響了政府的公共支出，特別是針對農村的基礎設施和民生工程等支出。另一方面，無形成本體現在資源的大量消耗和對環境的影響：土地、水、電、農產品資源的大量低效使用；工業對宿遷的生態環境的一定影響。

2.4產業轉移過程中政府干預太多。

南北共建開發區是地方政府順應市場發展的需要，在市場運行的基礎上，為加速產業轉移進程、縮小區域間經濟發展差距由對口掛鉤合作的地區主動進行的一種政府行為。然而，在蘇南、蘇北對口掛鉤幫扶五市之間進行的南北共建開發區產業轉移過程中，政府干預太多，存在不同程度的擾亂市場運行機制的行為，干擾了企業自主投資行為。如在目前南北共建開發區運行過程中，江蘇省政府對對口市之間每年產業轉移行為規定規模任務，地方政府為完成規定任務，對產業轉移進行“拉郎配”，甚至在招商引資中不惜弄虛作假，虛報指標，造成只見指標，不見企業的荒唐現象；地方政府資助開辦的針對對口市的開發區，為了讓目標企業投資入區，不惜動用各種人際關系，而且給與各種過多的政策優惠，使一些本該淘汰的產業生命力得到延續，不利于整體產業結構的升級。

3促進蘇州向宿遷產業轉移的對策建議

3.1蘇南要大力發展現代服務業，加快產業升級，增強其外推力。

增強蘇南地區產業轉移的外推力，一方面要加快蘇南地區產業升級，促進蘇南地區的產業結構優化；另一方面，要加強對產業的分類指導與調節，增加產業轉移的“壓力”，并在此過程中提供政策援助，使產業轉移能夠順利進行。

3.1.1重視生產性服務業發展，為自主創新打下堅實基礎。

蘇南地區要實現經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，建設國際現代制造業基地，就要充分重視生產性服務業的發展。這不僅是由于生產性服務業的發展直接推動產業經濟的增長，更在于生產性服務業對區域經濟發展提供的基礎性、支持性作用。

3.1.2加快產業升級，促進產業結構優化。

（1）蘇南地區要積極參與國際產業分工，通過將區域支柱產業納入國際產業分工來促進產業升級；（2）加快產業集群的發展，培育產業集群競爭力；（3）加大科研力度，增強技術創新能力。

3.1.3加強對產業轉移的分類指導與調節，制定產業轉移的援助政策。

產業結構調整、產業升級與產業轉移不能完全依賴市場機制，特別是我國目前的市場體系不夠完善、要素市場不夠發達，勞動力、資產、產權的轉移存在障礙，信息的不充分甚至失真也會阻礙資本的順利轉移。因此，在經濟發展的初期，政府應發揮重要作用，以彌補市場缺陷。要促進產業結構調整與產業轉移，蘇南政府應制定產業規劃，發布產業目錄，進行信息支持，加大對產業調整的指導。在資金援助和勞動力安置方面提供幫助，制定產業轉移的援助政策。對于衰退型產業和膨脹型產業，允許其進行資本加速折舊，同時政府也通過立法規定有關產業停產、限產和停業的標準及原則，為其提供財政援助和信用保證。在勞動力安置方面，政府可以提供信息指導，實行就業培訓，實施再就業補貼政策，進一步完善社會保障體系等方面來加強對產業轉移的服務力度，促進產業轉移的順利進行。

3.2增強蘇北地區承接轉移產業的競爭力。

3.1.1推進產業積聚，大力提升產業轉移層次。

培育產業集群，發揮集群效應，是加快經濟發展的必然選擇。宿遷市在大力招商引資過程中要更加注重項目的科技含量、產業層次、帶動能力、資源利用和生態影響，實現由招商引資到挑商選資的轉變。

3.2.2圍繞完善配套，夯實載體基礎，著力提高園區共建水平。

宿遷市與蘇州市掛鉤共建6個工業園區，是江蘇省委、省政府促進全省區域共同發展的重大戰略舉措，也是宿遷市利用外力、加快工業化進程、實現經濟跨越式發展的重要載體。一是夯實載體基礎；二是形成共建合力；三是創新運行機制。

3.2.3圍繞優勢互補，推動互惠共贏，積極探索合作新空間。

南北掛鉤合作是建立在優勢互補、互惠共贏基礎上的新型合作關系。要發揮兩地的自身優勢，以項目為載體，以資本為紐帶，尋求合作新空間，最大限度地放大兩地合作的“橋梁效應”。 一是加大干部培訓和交流力度；二是加強勞務合作；三是建立對口掛鉤聯系制度。

3.2.4水平提升，強化高效服務，有效提高投資環境競爭力。

良好的投資環境是增強承接產業轉移的區域競爭力的關鍵，從產業轉移的趨勢來看，外來資本在看重商業成本的同時更看重投資地產業投資整體環境所帶來的好處，而且，隨著欠發達地區的商務成本的不斷上升，投資環境的決定作用將愈發突出。一是優化產業投資整體環境；二是改善投資軟環境；三是提高政府服務效能；四是提供最優的政策支持；五是積極爭取江蘇省委、省政府相關優惠政策。

3.3創建完整、系統的區域產業轉移協調機制。

根據江蘇省的區域特征，目前區域產業轉移運行機制的特點，積極構建新型區域產業轉移協調機制。這一機制在充分重視企業的區域產業轉移主體的基礎上，一方面重視加強區域產業轉移雙方能力的建設。蘇南地區通過產業優化、升級，增強產業轉移的推力，蘇北地區通過工業化、城市化增強對轉移產業的拉力，二者都通過要素市場作用于企業；另一方面，處理好政府與市場的關系，在發揮市場基礎性調節作用的基礎上，充分發揮政府的積極作用。具體而言，包括以下幾個要點：

3.3.1正確處理政府與市場關系。

正確處理二者關系，核心是處理政府與企業的關系，最重要是要對二者進行定位：企業是區域經濟活動主體，也是區域產業轉移的主體，其是否轉移、轉移何處、如何轉移的決策應由企業自主決策，政府不得干預。政府要做的是為企業決策提供信息、政策服務，提供適宜產業區域轉移的市場環境，扮演好區域產業轉移服務者角色。

3.3.2構建區域產業轉移協調機構。

可在逐步剝離行政職能的基礎上，將蘇北辦改造為區域產業轉移各參與方參加組成的區域合作組織。制定完整系統的區域產業轉移援助政策體系，對區域產業轉移進行調節、指導。

3.3.3制定系統、完整的區域產業轉移援助政策體系，為蘇北辦進行調節與指導區域產業轉移提供政策依據。

其核心應包括三個方面的內容：一是進行區域產業發展規劃，對各類型產業（鼓勵類、限制類、關停類等）作詳細的分類指導。同時，為企業和地方政府提供信息服務，為企業遷移尋求合適區位，為地方政府吸引企業提供相關信息；二是成立區域產業轉移援助基金，對符合區域產業轉移條件的產業、企業區域間轉移提供資金支持；三是勞動力安置政策，通過多種途徑，如再就業、職業培訓，提供社會保障等手段積極協助企業安置受產業轉移影響的勞動者，解決企業后顧之憂，維護社會穩定。

3.3.4構建統一的要素市場。

企業區域轉移表現為要素區域間的流動。因此，要促進相關企業轉移的順利進行，構建統一的區域要素市場是必不可少的。其中要重點建設市場化運作的人才、資本、產權要素市場，促進資源要素在區域間優化配置，從而有利于實現各區域在發揮各自比較優勢的基礎上進行合理的產業分工。

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本文是2008年大學生創新性實驗計劃項目“政府扶持下的南北產業轉移模式調查研究——以蘇州、宿遷為例”的階段性成果，課題編號：57315412。