我國城市公交民營化改革面臨的問題及解決對策

董硯寶

摘要:城市公共交通是事關民眾日常出行的重要基礎設施,具有公益性、規模競爭、消費上的兼容性以及可排他性等特征。面對城市的不斷發展和公眾日益強烈的要求,許多城市對公交行業進行了民營化改革,改變長期了以來采用政府壟斷、財政補貼運營的經營模式。但是,我國公交民營化仍面臨著規章制度不到位、監管不到位、配套制度不到位等問題,對此我們必須采取相應的對策予以解決。

關鍵詞:公共交通;民營化;城市

中圖分類號:F294.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0145-03

一、城市公交民營化含義及理論基礎

建設部于2004年頒布的《關于優先發展城市公共交通的意見》中將城市公共交通定義為是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統,是與人民群眾生產生活息息相關的重要基礎設施,是關系國計民生的社會公益事業。公共交通是一種可收費物品,具有地域性、公益性、生產經營的規模性、消費上的兼容性、可排他性等特征。通常公共交通事業一般采用采用政府投資建設、財政補貼運營、國有企業壟斷經營的模式。這種模式有利于維持低價格水平,保證公共交通事業的公益性,但也帶來了政府財政負擔加重、企業經營效率低下、服務質量差等一系列問題。公交改革迫在眉睫,而民營化是可行途徑之一。

關于民營化,不少西方學者從不同角度提出了自己的見解。有人從所有制角度認為民營化就是將公共部門所有的資產還給私人部門,通常是通過轉移股權的方式將企業的控制權從公共部門轉向私營部門。也有人從民營化的目的出發,將其理解為政府利用私營部門(營利或非營利)來提供和完成公共政策,改進公共方案的質量。薩瓦斯則認為,民營化可以概括為“更多的依靠民間機構,更少的依靠政府來滿足公眾需求。它是在產出/服務的生產和財產的擁有方面減少政府的作用,增加社會其他機構作用的行動。”這種觀點是從政府和民間機構在滿足公眾需求中的作用大小來定義的,實際上包含前面兩種定義的內容,可以比較全面地概括和反映當前民營化運動的實質。

所謂公共交通的民營化,也就是改變以前政府壟斷公共交通事業,產權單一、政企不分的經營體制,打破壟斷,引入市場的競爭機制,采取放松規制、合同承包、特許經營等方式使公交事業呈現多元化的經營格局,減輕政府負擔,為市民提供更好的公交服務。在理論上,公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論為公交民營化奠定了理論基礎。公共選擇理論認為政府同市場一樣也存在失靈現象,所以,“沒有任何邏輯證明公共服務必須由政府官僚機構來提供,擺脫困境的做好出路是打破政府的壟斷地位,建立公私機構之間的競爭。”把政府事務更多地采取合同外包的方式讓更多的部門提供同一項服務展開競爭,以提高服務質量和效率。因此,“民營化即是公共選擇理論的邏輯結論,又是公共選擇理論濟世藥方中的一味主藥。”新公共管理理論認為管理的性質在本質上是相同的,私人部門的管理方法同樣適應于公共部門,主張將市場競爭機制引入政府內部以提高政府部門的管理績效和水平,政府改革要以自由化、市場化和社會化為價值取向,提倡構建企業化政府。所以,薩瓦斯認為,民營化就是新公共管理。治理理論則主張多元、民主、合作、非意識形態的理論模式。它講求的是市場效率和管理的靈活性,強調公共管理主體多元化和平等性,主張通過合作、協商、伙伴關系等方式,依靠合作網絡對公共事務進行管理,其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上合作。所以,在治理模式中民營化是實現社會“善治”的必然選擇。

二、我國公交民營化的改革的背景

20世紀80年代中期,我國政府就明確提出了城市客運交通以公共交通為主的發展方針,將優先發展公共交通作為解決城市交通問題的主要途徑。然而,就整體而言,公交總量不足、品種單一、運營效率低、服務質量不高,致使公交承擔的客運量在城市總客運量中所占的比重逐年降低,加劇了交通擁擠。

國有公交企業長期依靠政府補貼,原因來自企業內部和外部的各個方面。我國的城市公交企業是在高度集中的計劃經濟體制下發展起來的,公交行業的管理者也是公交企業的運營者,權責不明確,難免出現利益沖突和缺乏激勵機制,導致服務質量惡化。公交企業具有較強的社會公益性,以遠低于價值的票價服務于公眾,導致資金不足,無法改進技術、更新設備。公交行業職工的工資與工作強度不適應,也導致職工積極性下降。長期以來,不合理的補貼方式過分強調行業的公益性,靠巨額補貼維持企業的運營,政府財政難以承受;同時掩蓋了因經營不善造成的虧損,助長了企業“不思經營、只圖補貼”的不良風氣,形成愈虧愈補、愈補愈虧的惡性循環。面這種困境,許多城市公交行業嘗試進行了民營化改革,打破壟斷、引入競爭機制、改變了原來政企不分的經營格局。多數城市的改革選擇了特許經營、合同承包、放松規制等方式,基本上采用了局部民營化的舉措,而全盤民營化大多以失敗告終。例如,湖北十堰公交改制在經歷了數次提運風波之后最后回歸國營,到底是公交行業不適合全盤民營化,還是我們的民營化進行得不夠徹底,這的確需要我們在理論和實踐上予以反思。

三、我國公交民營化改革面臨問題

(一)規章制度不健全

改革沒有專門的規章制度作為指引。首先,缺乏一部統籌公交民營化的部門規章,難以指導各地的公交民營化改革。國家計委出臺的《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》、《 “十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》、新的《外商投資產業指導目錄》,以及建設部出臺的《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》等為市政公用事業民營化奠定了有利條件。但是,具體到各項公用事業的民營化,我們就會發現難以找到一部具體的規章,這也是有些公用事業的民營化進程步履緩慢、問題重重的原因之一。其次,各地在公交民營化改革時沒有形成一部完整的政府文件,改革缺乏權威、穩定的政策指引,朝令夕改讓民營化改革無所適從。

(二)政府監管不到位

公共交通民營化改革之后,政府部門的監管責任更加沉重。因為政府與企業由原來的直接隸屬關系轉變為相對獨立的關系,企業成為自主經營、自負盈虧的市場主體。政府部門出現監管漏洞,具體表現在:缺乏獨立的監管機構,多頭管理遭遇執法困境;監管缺乏完備的法律依據,濫用行政權力干預企業經營;成本、價格監管由于信息不對稱、監管手段和技術的缺乏難以準確反映企業經營管理的現狀;對企業規章制度缺乏監管,造成勞資矛盾加劇,企業員工的利益受到侵害;對國有資產缺乏有效評估和監管,存在流失現象。

(三)政府補貼不到位,沒有切實履行好公共服務職責

公共交通具有公益性和非營利性,其服務的價格不但要反映其經營成本,更要滿足廣大市民日常的出行要求,盡量維持在相對低的價格水平。通常公共交通服務的價格基本上是固定的,浮動的區間很小,盡管總體上反映了企業的經營成本,但因受市場波動,例如,油價上漲等因素的影響以及對一些特殊人群的補貼政策影響,企業的經營成本在某一時間段出現大幅度上漲,對于這些因素引起的損失,政府必須予以補貼。但現實情況是很多政府通過公交民營化甩掉了“包袱”,將一些本應政府履行的職責轉嫁到了企業身上,沒有很好地落實對企業的補貼政策,沒有履行自己公共服務的責任。

(四)配套制度改革之后

公交民營化改制是一項系統工程,必須有配套政策的支持。公共交通民營化和其他的公用事業民營化一樣,都需要有配套政策的支持。例如,健全的社會保障制度、透明的采購和招標制度、投融資體制等等。但在目前條件下,由于市場機制在公用事業領域的不完善,很多制度都沒有建立起來。社會保障制度改革滯后,改革之后員工的利益難以保障,勞資矛盾加劇;招投標制度不健全,民營化過程中存在腐敗現象;投融資體制改革滯后,公交行業的發展遭遇資金瓶頸,投資明顯不足。

四、解決問題的對策

(一)健全規章制度

公交民營化改革,規章制度的完善必須走在前面。首先,應出臺一部關于公交民營化的部門規章,對公交民營化的前提、民營化選擇的方式、民營化的程序、政府與企業的責任與義務、政府監管、糾紛的解決機制,以及公民權利的維護等事項做出詳細規定,總體上指導、規范我國公交民營化改革。其次,在中央出臺統一的部門規章的基礎之上,各地在進行公交民營化改革之前,必須根據部門規章出臺相應的政策,例如地方性規章,最起碼也要有統一規范的政府文件,具體指導本地區的公交民營化改革。規章制度的完善是公交民營化改革首要前提和最可靠保證。

(二)完善政府監管

首先,要有統一的監管機構。獨立的監管機構是西方公用事業民營化改革的一條成功經驗。所以,要效仿西方國家,建立統一的監管機構。可以政府部門內部建立相對獨立于各主管部門的監管委員會,具體負責制定有關政府管制法規;核發經營許可證;核算成本和制定價格;核準企業組織的內部規章;對企業進入和退出市場實行監管。

其次,完善成本核算,按照經濟原理制定公共交通管制價格。一是建立對公交公司的績效評估制度,對企業的成本效益進行分析;二是在成本核算的基礎上制定合理的公交服務價格。國內現有的成本加利潤的定價模型不利于調動企業的積極性,可參照國外民營化改革實行最高限價模型的經驗,即RPI-X價格管制模型,RPI為零售價格指數(Retail Price Index,即通貨膨脹率),X是政府對企業所規定的生產效率增長率,政府對X值作周期性調整。由于零售價格指數對企業來說是一個外生變量,企業要取得較多的利潤,就只有通過努力使生產效率的實際增長率高于政府規定的X值。這就促使企業自覺優化生產要素組合,進行技術革新和加強企業內部管理。

(三)完善補貼政策

公交民營化之后,政府為履行公共服務職責,必須在公共財政做出適當安排。具體說來,就是要對因政府政策造成的損失給予財政補貼。例如油價補貼、社會福利補貼等等。因為公共交通服務屬于準公共產品的范疇,市場機制難以成分發揮調節作用。政府必須進行有效的干預。而民營化之后,政府除了主導價格制定之外,另一項主要的經濟措施就是補貼政策。在油價補貼方面,因為公交的運營成本中,油價是一個重要因素。因為油價上漲的原因,公交的運營成本大幅上升,企業利潤下降,甚至出現大幅虧損。在價格可以充分發揮調節作用的條件下,企業可以調高價格來彌補損失,因為公交服務的替代性很小,剛性需求比較明顯,消費數量不會因為價格的適度上升(相比其他出行工具具有價格優勢)而出現大幅下降的情況。但是,因為公共交通服務不可能完全由市場來調節,政府必須對價格予以管制,使價格保持穩定。所以,對企業因油價上漲造成的損失,政府必須予以補貼,補貼額應等于油價上漲帶來的損失額。

在社會福利補貼方面,因為企業承擔了一些必須由政府部門履行的責任。例如,社會福利(包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車,學生、成人持月票乘車),對于這一部分損失,政府必須拿出專項資金予以補貼。

(四)完善配套制度改革

首先,健全社會保障制度。社會保障制度是民營化改革的穩定器。民營化必然會帶來失業等問題,因為長期以來公交行業存在著人員臃腫、效率低下等弊端。所以,民營化必然會對組織結局和人員做出一定調整,必然會出現人員失業的情況。對于這些失業人員,必須通過社會保障予以保障其利益。

改革招投標制度,規范招投標程序,防止招投標過程中的內幕交易等腐敗現象。規范招投標制度,必須加強社會公眾的監督力量,在招投標過程中引入公眾監督的制度。只有通過制度上加強對權力的監督,才能為公交民營化創造一個公平競爭的環境,杜絕政府濫用權力為己牟利。

加快投融資體制改革,建立完善的現代企業制度,將所有權與經營權相分離,實行股份制改革,積極引入民間和國外資本,緩解公共交通事業發展因政府財政負擔沉重,投資不足的現狀。