試論行政事業單位內部會計控制建設

張 蕾

摘要:近年來,隨著經濟的高速發展,我國行政事業單位面臨的經濟環境趨于復雜,一些單位內部會計控制薄弱,管理松弛的情況逐漸暴露出來,并出現了一系列經濟犯罪案件。因此,如何適應我國社會主義市場經濟發展的需要,建立與之相適應的內部會計控制制度,自然成為行政事業單位所關注的焦點問題。

關鍵詞:行政事業單位;內部會計控制;預算管理

中圖分類號:F233文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0128-02

一、內部會計控制的內涵

行政事業單位內部會計控制是單位為了保護資產的安全、完整,提高會計信息質量,確保有關法律法規和規章制度及單位經營管理方針政策的貫徹執行,避免或降低單位違規違法行為,提高辦事效率,實現單位行政管理或經營管理目標而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。目前,內部會計控制在加強國有資產管理、強化會計監督、保證會計信息的質量、提高會計人員的素質等方面的作用越來越重要。各單位應按照新形式的需要,建立相應的內部會計控制制度,強化會計工作,提高行政事業單位的社會效益和經濟效益。

通過行政事業單位內部會計控制的含義,可知行政事業單位內部會計控制應該有兩層含義:第一層含義是指對會計工作及其質量的控制,目的主要是保證會計信息的真實性。這一層控制主要是通過相關財經法律法規、會計制度、會計準則和公認會計原則進行。第二層含義是指通過會計工作和利用會計信息評估規范行政事業單位的業務辦理,對其日常業務活動進行的控制,其目的是提高國有資產利用效率,防止國有資產流失。在這兩方面含義中,前者是基礎,因為沒有對會計工作和質量的控制,就不可能產生真實可靠的會計信息,使內部會計控制成為一句空話,失去控制的依據,也將使控制目標無法實現。

二、我國行政事業單位內部會計控制的薄弱環節

近年來,我國行政事業單位貪污腐敗、政府辦事難、事業單位國有資產流失等現象時有發生,這與我國行政事業單位內部會計控制薄弱有直接關系。

(一)行政事業單位內部會計控制制度不完善,存在薄弱環節,主要體現在以下幾點:

1.貨幣資金控制薄弱,坐收坐支,私設“小金庫”現象嚴重。這種情況單位只要堅持每日對賬、每月核賬等基本的財務制度就可以避免,然而,正是由于這些基本控制制度的缺失,導致這種職務犯罪的發生,嚴重影響了行政事業單位的形象。

2.物資采購控制薄弱。為了保證行政事業單位能夠正常行使其職能,每年都會有大量物資采購活動。在行政事業單位物資采購中,政府采購、公開招標僅限于部分大額物資,而且程序不規范,極易發生資金浪費。不正當競爭容易產生形形色色“回扣”,使部分意志薄弱的相關領導很難拒絕這種利益的誘惑,走上貪污腐敗的道路。

3.實物資產管理較差,財產物資內部會計控制環節薄弱。行政事業單位坐擁大量國有資產,其資產管理水平的高低不僅關系著國有資產的使用效率,還能從源頭上防范國有資產的流失。然而,當前一些單位固定資產及日常消耗品的采購、驗收、保管等職責未嚴格分離,日常消耗品的領用未按規定手續辦理,也未及時與會計記錄相核對,對多年來的毀損、報廢、改造的固定資產不作賬務處理,造成財務部門和物資部門賬目不符,使得國有資產流失嚴重。

4.基本建設方面存在“暗箱操作”現象。行政事業單位一定時期內都會發生基本建設方面的投資,而基建工作由于其投資大、專業性強、管理要求高,再加上建筑市場競爭激烈等因素,滋生了通過基本建設進行腐敗活動的土壤。行政事業單位負責單位基本建設方面的部門,往往被認為是“油水衙門”,正是驗證了我國行政事業單位基本建設方面的問題。

(二)行政事業單位預算管理不完善

目前,大部分行政事業單位預算存在三個方面的問題:一是行政事業單位在編制預算時,缺乏科學的標準,使得計劃和核算脫節,財務部門憑經驗核定支出,既不準確,又影響預算安排的公正和透明度。二是預算的執行上,沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度,對各部門的各項預算經費難以做出準確、具體的分析評價,對資金的使用效益也難以正確、完整的評價。三是預算執行中還存在預算內容不實、預算約束不強和預算執行不了的情況。

(三)尚未專門建立風險管理機制

這方面的問題主要存在于事業單位。由于過去我國事業單位與行政單位一樣,一直是國家財政撥款,基本上沒有風險,使得單位領導在作出決策時,普遍缺乏風險意識,沒有把外延的擴張與內在質量的提高有機結合起來,不考慮投資風險與收益之間的關系,而且缺乏有效的監督、控制機制。這種情況隨著事業單位企業化的轉變以及資金來源的多元化(財政資金只是成為其中的一部分),對于事業單位的存續和發展幾乎是致命的。

(四)監督力度不夠,監督部門獨立性較差

行政事業單位內部監督部門主要有紀檢部門和內部審計部門。紀檢部門主要是針對行政事業單位對黨的政策等的遵循及實施情況,內部審計負責對內部控制執行情況進行評價。然而,由于紀檢部門以及內部審計部門是行政事業單位內部的部門,處于單位的領導之下,缺乏獨立性,也缺乏制度保障他們的權利,這些部門不能進行有效的監督。行政事業單位外部監督部門包括政府審計部門和民間審計機構(針對事業單位),但這種監督由于政府審計主要以抽查的形式、而民間審計機構獨立性不足,其監督作用變得比較弱。

三、行政事業單位內部會計控制的建設

根據行政事業單位內部會計控制的目標,以及現階段我國內部會計控制過程中存在的問題,筆者認為行政事業單位內部會計控制的建設應從以下幾個方面做起。

(一)加強內部會計控制環境建設

內部會計控制環境決定了組織的基調,設定了人們的控制意識。同時,內部會計控制環境也是所有其他風險管理要素的基礎,為其他要素提供規則和結構。它包括:行政事業單位領導的哲學和風格、會計人員的業務能力和道德價值觀,管理授權和責任等。因此,加強內部會計控制建設的主要內容包括:(1)增強單位人員內部會計控制的意識,尤其是單位領導和會計人員,使他們以身作則,積極地支持單位內部會計控制工作,為內部會計控制環境提供一個和諧的環境;(2)根據國家有關法律法規和財政部制定的《內部會計控制規范》結合部門或系統有關內部會計控制的規定,建立適合本單位業務特點和管理要求的內部會計控制制度;(3)加強行政事業單位信息系統的建設,使得單位內部形成的信息得以很好的交流和溝通。

(二)完善單位組織規劃控制

組織規劃控制是對單位內部組織機構設置、職務分工的合理性和有效性所進行的控制。如相關部門分別設立,以便相互制衡,達到有效的監督和控制。具體要求是:各組織機構的職責權限必須得到授權,并保證在授權范圍內的職權不受外界干預;每類經濟業務在運行中,必須經過不同的部門并保證在有關部門進行相互檢查;在對每項經濟業務的檢查中,檢查者應該具備一定的獨立性。

(三)加強單位財產物資控制

前面提到,由于行政事業單位的財產物資的維護及管理比較松散,資產被私自變賣、挪作己用等行為比較常見。因此,單位必須加強對財產物資的控制,防止國有資產的流失和保證資產的安全。財產物資控制要求行政事業單位限制未經授權的人員對實物資產及與實物資產有關的文件的接觸,通過定期盤點、財產記錄和賬實核對等,保證實物資產實有數量與賬面記載相符,確保各種財產的安全完整。比如,現金、銀行存款等,除出納人員外,其他人員則限制接觸。即對變現能力強的貨幣資金就必須實施財產保全控制,限制無關人員的直接接觸;對單位的實物資產就需進行定期盤點,定期對財產物資實有數量進行檢查,如盤點結果與會計記錄不一致,應查明原因,并及時采取相應的措施加強管理。此外,行政事業單位還要建立實物資產管理人員的責任制度。明確實物資產管理人員的相關責任,包括財產的維護、保存、使用登記等內容,尤其要加強執行的力度。

(四)強化單位預算和風險控制

行政事業單位預算工作是其財務部門的工作重點之一,是單位內部會計控制的一種重要方法,其內容涵蓋單位所有業務活動的全過程。預算控制不是簡單的對預算編制的控制,而是通過經營預算、資本預算、財務預算來發現單位在處理業務活動中所出現的問題,并及時解決和糾正以保證各種目標的順利實現。而風險控制主要針對經營性事業單位,在日益競爭的環境下,單位應當設立專門的風險管理部門,以識別、評估并采取防范措施把風險降到最低。

四、結束語

本文通過對行政事業單位內部會計控制內涵的界定以及現階段我國行政事業單位內部會計控制工作存在的問題,提出了關于行政事業單位內部會計控制建設的幾點建議。隨著市場經濟的深化,行政事業單位在其中的作用也日益凸顯出來,而加強行政事業單位內部會計控制是確保其職能的重要因素之一。因此,行政事業單位必須要對其內部會計控制的有效性進行檢查,保證其職能的實現,促進社會和諧。