淺議我國事業單位的預算管理

盧 焜

摘要:近年來,隨著我國事業單位體制改革的深入和市場化進程的加快,我國事業單位的管理水平也在不斷提高,有效地實現了資源的合理配置。但同時,現行的事業單位預算管理依然存在著很多問題,尤其是在預算管理的執行上還急需改進。在分析我國事業單位預算管理的基礎上,從事業單位預算管理制度的實施現狀出發,分析我國事業單位預算管理方面存在的問題,并就如何提高我國事業單位預算管理水平提出相應的對策和建議。

關鍵詞:事業單位;預算;預算管理;效率

中圖分類號:F811.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)14-0116-02

一、事業單位預算管理的重要性

預算是現代管理理論中一種重要的管理手段,包括預算管理思想和預算管理工具兩個方面。一般而言,預算是指收集和整理有關預算數據,并且盡可能地按照預算內容和要求實現預算管理目標的過程。預算就其實質來講,最主要的特征在于著眼于未來,即預先確定行動方案。預算管理的范圍非常廣泛,從國家、企業、政府、組織等,均可以用預算管理思想和預算方法進行管理。預算管理從20世紀90年代開始在我國被廣泛推廣和應用。

隨著社會主義市場經濟的逐步深入發展,我國事業單位預算制度也適應時代的發展要求進行改革,這些事業單位預算制度作為我國財政分配和宏觀調控的重要手段不斷得到增強,在穩健財政政策、促進公共服務均等化、深化財稅制度改革等方面,起到了積極的作用。具體表現在以下幾個方面:

(一)事業單位實施預算管理制度可以合理有效地集中財政資金,保證國家財力供應。事業單位在社會生活中按照預算管理制度,從政治經濟形勢發展的需要和國家整體利益出發,運用預算手段進行資金的征集和統籌安排。通過預算征集來的資金,一方面為保證事業單位各部門職能的正常運轉提供了重要的物質條件,同時也有效地保證了各級事業部門和單位各項社會經濟政策的順利實施。

(二)事業單位可以通過預算管理實現財政資金的合理分配。通過一定的手段、渠道和途徑聚集的資金,必須通過一定的方式和手段進行再分配,才能達到財政預算的目標。這其中財政預算發揮了重要的作用。財政資金通過財政預算手段,合理地流向預算各部門,為社會經濟建設提供資金。

(三)事業單位實行預算管理可以實施國家監督的重要作用。預算是一國編制的一定時期內的財政資金收支總狀況。通過預算收入可以反映國民經濟發展規模和經濟效益水平,反映各項建設事業發展的基本情況。因此,通過預算管理制度,事業單位可以掌握國民經濟的運行狀況、發展趨勢和出現的問題。通過預算收集的這些信息、傳遞和分析,可以提高事業單位制定政策的準確度,更好地促進國民經濟穩定協調發展。

二、我國事業單位預算管理存在的問題

近幾年,隨著我國事業單位預算改革的逐步深入,我國事業單位在預算管理上取得了很大的成績。但同時,也還存在著很多問題需要解決。主要表現在:

(一)預算管理觀念落后,意識薄弱

現行的事業單位的預算管理存在不科學和不切實際的問題。從事業單位的領導到員工,并沒有建立起科學的預算管理體制和科學意識,簡單地為獲取預算結果而編制預算。而對于預算制度比較重要的執行過程則關注甚少,使得預算編制部門難以調動各個職能部門積極參與預算,更缺少條件和動力進行必要的調研、論證,導致財政資金使用效率低下,使得預算管理失去了應有的作用。

(二)尚未建立科學的支出標準和預算定額體系

科學的支出標準和預算定額是事業預算制度的核心。但直到目前,我國事業單位預算體系中依然未建立起科學的預算支出標準和預算定額體系,這在很大程度上使得我國事業單位的公共服務成本大大脫離實際,降低了事業單位預算制度的效率。具體表現在:各類經費之間的劃分標準不明晰、不統一;預算制度執行的隨意性比較大,缺乏強制性的約束標準;定額管理不規范,難以形成準確的資金分配的基礎數據支持。這些都導致事業單位的資金使用效率受到了極大的影響。

(三)預算管理制度執行中隨意性大,缺乏相應的約束機制和控制機制

目前,雖然我國的事業單位預算管理制度已經取得了很大成就,但在審批立項控制機制方面,依然存在約束力不強的問題。主要表現在預算制定過程中,對預算層層分解隨意性較大,臨時性、計劃外支出很少受到預算制度的約束;其次是預算執行中,實際執行情況和預算制度嚴重脫節,相關人員隨意改動項目內容,提高費用標準、擴大支出范圍等現象頻頻發生,導致貪污腐敗行為時有發生。最后是預算執行結果缺乏嚴格的考核和評價機制,難以形成對預算管理制度的約束,使預算管理制度失去了本來的作用和意義。

(四)預算管理制度透明度低,法制性難以保證

法制性是事業單位預算管理的一種重要的特征。它要求事業單位在編制預算時,從編制、成立到執行結果,都需要符合相關的法律程序,都要經過立法機關的審查批準。即政府預算是一個具有法律效力的法律文件,公開性和法治性是其最本質的特征。而這幾年以來,我國事業單位預算管理制度的實踐表明,我國事業單位預算缺乏應有的公開性,在實施中難以形成有效的監督,使得事業單位預算的透明度極低,不利于事業單位預算管理制度的深入進行。

(五)預算管理制度編制方法不科學

預算管理中預算的編制方法對于保證預算管理的科學性、合理性和有效性具有重要的意義。目前,比較普遍使用的是滾動預算和零基預算兩種編制方法。我國事業單位的預算管理制度是以推進事業單位零基預算作為預算編制方法來推進的,目的在于破除往年預算管理對今年預算管理的影響,根據部門和單位的職責、任務、目標以及實際需要和實際情況,結合可用的財力物力來編制新的預算制度的一種方法。但在實踐中,大部門預算單位仍然習慣于套用在上年預算基礎上調整本年的預算數的方法,零基預算的預算編制方法難以落到實處,導致預算結果不符合實際情況,造成了財政資金的巨大浪費和閑置。

三、提高我國事業單位預算管理水平的對策和建議

造成我國事業單位預算管理水平低下的原因有很多,既包括認識上的原因,也包括體制性的障礙,應從提高認識水平、完善激勵制度建設和監督體制建設等幾個方面來提高我國事業單位預算管理水平。

(一)要提高對財政預算管理制度的認識

現階段,雖然我國事業單位大都按照公共財政的要求,實行預算管理體制改革。但實際上,大部門單位并未從思想上認識到預算管理的重要性,在編制、執行預算管理制度過程中,受舊的慣性思維和習慣做法的影響比較嚴重,不科學、不規范的現象依然存在。要改變這種預算管理水平低下的狀況,只有加強認識、改變觀念。一方面要認識到實行財政預算管理制度是一種自我約束、自我發展的機制,要認真貫徹實施;另一方面,在制定執行預算管理制度過程中,要提高部門間資源的整合,編制科學合理的預算計劃,強化預算管理約束,實現預算管理目標。提高預算管理的認識是推行預算管理的重要基礎工作。

(二)建立科學的支出標準和定額管理制度,健全約束機制

要建立健全科學合理的財政資金支出管理制度,加強財務制度建設,建立有效的支出約束機制。在部門之間要合理安排財政資金和合理分配項目經費,強化支出的計劃性,建立健全嚴格的經費開支審批制度和量化考核機制。對可以實行定額管理的部門,要考慮實施定額管理制度。要在充分考察論證實際的基礎上,運用技術革新和管理方法改革,制定和修訂各項技術的經濟定額,建立和健全定額體系,并要采取有力措施保證定額管理制度的貫徹實施,從制度和體制上保證財政資金支出的科學性和合理性。

(三)改革財政資金審批立項制度,納入審批法制化軌道上

要加強我國預算管理制度的法制化建設,從立法方面強化預算管理的規范性和科學性,強化審批立項約束機制。《預算法》要對預算審批管理制度做出強制性規定,預算支出必須經過人代會審議批準通過,任何單位或個人都不得隨意變動;特殊情況需要變動增加支出時,必須報經人大常委會批準通過,從法律角度保證審批制度的不濫用,保證預算編制的科學性和預算執行的權威性,杜絕審批腐敗帶來的預算管理資金流失。

(四)建立科學的預算編制方法

科學合理的預算編制方法是預算管理制度順利實施的重要保證。在事業單位預算管理制度改革中,要加快推行“零基預算”的預算編制方法,摒棄傳統的在上年基礎上調整的老做法,積極吸收和采用新的、科學的預算編制方法。“零基預算”的編制方法是一種比較科學并切合實際的編制方法,它在充分考察單位人員、業務發展等要求基礎上,綜合歷史和未來的因素而實施的一種編制方法,可以很好地提高部門和單位資金的使用效率,提高資金的使用效益。

總之,我國事業單位實行預算管理制度是我國財政改革的必然方向,是一項系統工程。必須以加強預算管理改革各項相關工作為基礎,結合多種手段為依托,扎實推進事業單位預算管理制度改革,使我國事業單位預算管理制度得到進一步規范和完善。