中國信訪制度的歷史及現狀分析

張春照

[摘要]本文分析了中國的信訪制度的由來、歷史演變;現階段的現狀、特征以及產生的根源。認為信訪制度是中國特色的政治參與和權利救濟制度,信訪制度在中國的消亡將是一個長期的歷史過程,而這一過程必然伴隨著司法審判制度、行政救濟制度的逐漸完善。

[關鍵詞]信訪制度;歷史;特征;原因;現狀

信訪制度在中國古代早已有之,而且是中華文化中一項極具特色的制度。古代的信訪制度對現代的信訪制度有著一定意義的影響。現在,在學術界對于信訪制度的去與留、存與廢、改革與完善有不同的觀點。本文擬通過對中國信訪制度的歷史和現狀分析,對我國信訪制度的改革與完善提供一定的借鑒。

一、信訪制度的歷史和發展

1、古代信訪制度的簡要概況

信訪制度在中國的歷史可以說是源遠流長。早在古代就有進京攔轎“告御狀”的說法,是指冤民越級直接上書中央機關或直接訴冤于皇帝的申冤方式。再如“登聞鼓”,即冤者不服判決,可以不受訴訟審級的限制,擊鼓鳴冤直接訴冤于皇帝,有專人受理并由皇帝指定官吏重新審理的“登聞鼓”直訴制度。在中國古代信訪現象和制度早已有之。當然,那時的信訪制度還不是現在意義上的信訪制度,充其量是一種直訴制度。直訴制度,是指中國古代法律規定的控告人可超出一般受訴官司和申訴程序的一項訴訟制度。

現在的信訪制度就是由古代的直訴制度發展演變來的,只是現在沒有專制制度下的皇帝,信訪只能找高層領導,通過法律外的途徑解決。

中國古代的信訪制度經過幾千年來的發展,積累了相當豐富的經驗,同時也留下深刻的教訓,這種獨具中國特色的政治制度是古人給我們留下的寶貴文化遺產,值得我們認真地吸收和借鑒。

2、信訪制度在新中國成立后的發展和演進

實際上,在新民主主義革命時期以毛澤東為領導的中國共產黨人就十分重視人民的信訪工作。在那時信訪活動的性質已經發生了改變。我們黨依據人民群眾的來信來訪,了解了大量的敵情,聯系了廣大的基層群眾。打敗了日本帝國主義,埋葬了蔣家王朝,建立了新中國。信訪在新中國的成立中發揮了重要的作用。

新中國成立后,信訪活動也進入了一個新的歷史時期。廣大的人民群眾以主人翁的精神和極高的熱情投身到革命斗爭和建設事業中。人民群眾的信訪熱情空前活躍,為了適應新的形勢,新的信訪制度便隨之產生。比如到1957年黨中央在北京召開第一次全國信訪工作會議,通過《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》等。中央機關和地方政府總結歸納了各自行之有效的工作方法。從中央到地方,信訪機構設置以及人員配備情況有了較大的改善。

信訪制度作為中國特色的政治參與和權利救濟制度,是一種特殊的權利救濟方式。伴隨著經濟社會的發展,新中國的信訪工作和信訪制度在功能上有了一個較大的轉變,從最初共產黨詢政、問政與民,廣泛、密切地聯系群眾,到化解糾紛、實現權利救濟,解決人民生活、生產中的問題。該制度的演變大致經歷了三個階段:第一階段,大眾動員型信訪。從1951年政務院《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》出臺,到1978年第二次全國信訪工作會議的召開。人民信訪工作經歷了發展、活躍、受挫的階段,這一階段的信訪受到政治運動、經濟社會發展的制約,每逢政治運動出現或結束,來訪來信就會增多,反映揭發他人問題,要求平反,落實政策。第二階段,撥亂反正型的信訪。從1978年第二次全國信訪工作會議的召開,到1982年第三次全國信訪工作會議的召開。由于林彪、“四人幫”的長期干擾和破壞,全國積案如山,急待解決的問題非常多。來訪來信的主要內容涉及解決大批歷史遺留問題,平反冤假錯案。信訪又走進了國家政治生活的中心位置。這一階段是信訪工作的修復階段,確保信訪渠道的暢通,維護正當上訪群眾的利益,鞏固發展安定團結的大好政治形勢。第三階段,安定團結型信訪。從1982年全國第三次信訪工作會議召開到現在。從1982年國家宣布撥亂反正任務的基本完成,信訪制度的主要功能轉變為化解糾紛、實現人權救濟。這一時期也是信訪工作改革的嘗試階段,1995年《信訪條例》的頒布,標志著我國信訪工作法制化的開始。這一階段信訪工作的重點是做好群眾工作,為群眾排憂解難,為社會化解矛盾,促進社會和諧發展。

二、信訪制度的現狀

1、現階段我國群眾信訪活動的特征

伴隨我國改革的力度不斷加大、領域不斷拓寬,諸多的社會矛盾逐步顯現。信訪工作被喻為社會關系的“潤滑劑”和社會矛盾的“調節器”,在構建社會主義和諧社會中具有不可替代的獨特作用。

信訪是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶,也是民意表達的重要渠道。要破解社會矛盾,首先要分析現階段我國信訪的特點,并分析原因,然后找到解決問題的方式。

(1)信訪總量呈現陡長趨勢,而且持續高位運行。從1993年以來全國的群眾來信來訪總量呈現陡長趨勢,形成了建國以來又一個信訪高峰,并且一直持續到現在。雖然從2005年開始,伴隨許多有效措施的出臺和實施,扭轉了全國信訪總量12年攀升的勢頭,信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件有所下降。但據國家統計局權威發布,全國的信訪總量依舊在高位運行。

(2)信訪中涉法涉訴的案件增多。作為一種維護權利的手段,信訪制度得到了廣大人民群眾的認可和運用。人民群眾把信訪作為成本最低的權利救濟方式,很多可以通過法律途徑解決的問題,依然還要到黨委政府上訪,對司法機關的判決、處理不滿,尋求用信訪來解決,以此來達到自己的訴求愿望。涉法涉訴的案件是信訪部門很難處理的,同時又很難說服上訪人。這也反映了司法的尷尬,也對司法獨立和司法權威構成一定的傷害。

(3)信訪中越級上訪、群訪現象不斷,激訪現象、異常信訪時有發生。

部分群眾繞過當地政府,直接到市級、省級政府上訪,有的甚至進京上訪,試圖通過上級部門施壓來解決問題。群訪現象是指有的群眾在信訪過程中,以數量來達到上訪的目的,在少數人領導和組織下,有計劃、有組織地統一服裝,統一口號,在“人多勢眾”、“人多力量大”的觀念影響下,采取拉標語掛橫幅、靜坐請愿、圍堵馬路等現象。群訪現象在我國的信訪中占有一定的比例。激訪現象是指在信訪過程中,信訪者的要求得不到滿足、對信訪結果不滿意,或信訪權利受到侵犯等情況下,信訪人采取自殺、自殘等過激行為,來表達自己的愿望。他們采取這樣的行為主要受“人死為大”的傳統觀念的影響,或是認為走投無路,沒有辦法,生不如死。總之,這類上訪事件對人民的生產、生活造成極大的影響,也影響了社會正常的秩序。

(4)信訪中涉及的面較廣而且問題集中,矛盾錯綜復雜。現階段我國信訪問題主要集中在以下方面:企業改制、勞動及社會保障問題;三農問題;涉法涉訴問題;城鎮拆遷安置問題;干部作風問題;環境污染問題等方面。涉及的范圍比較廣,涵蓋社會的所有方面。這些問題都和廣大群眾的切身利益息息相關,易引起周圍群眾的共鳴。而且有的多種矛盾互相交織在一起,涉及人之多,處理難度之大,都是少有的。合理的訴求和不合法的行為相混合,處理的難度極大。如果處理不好,可能會導致惡性群體事件的發生。

我國現階段信訪的特點充分暴漏了我國信訪制度的缺陷和不足。在歷史上,我國的信訪制度在聯系群眾、密切干群關系,調解糾紛、化解矛盾等方面確實起到重要的作用。但是,伴隨我國經濟社會向縱深發展,行政體制改革、政治體制改革遠遠落后于市場經濟發展的速度和廣大人民群眾的需求。現存的信訪制度存在許多不足,已不能完全滿足當前市場經濟的發展。

2、我國信訪現狀的原因分析

現階段我國群眾信訪活動呈現上述特征,原因是多方面的,既有生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑間的矛盾,又有我國信訪制度方面的原因,還受我國的文化傳統、以及人民心理因素的影響,當然還有許多社會不公現象的存在。

(1)根本的原因是生產力與生產關系之間的矛盾。馬克思主義認為,生產力與生產關系、經濟基礎和上層建筑之間的矛盾是人類社會的根本矛盾。信訪現象是人民對現實無法滿足自身需求的一種反應,是人類社會的一種現象,屬于生產關系范疇。

改革開放30年以來,我國的生產力水平不斷地發展和提高,會催生新的生產關系,不斷打破舊的生產關系的限制。新的生產關系的出現會打破舊的生產關系的利益平衡,將會出現新的利益均衡,利益受損者就會保護自己的利益,產生對現實的不滿,就會求助于信訪。可以說,生產力與生產關系的矛盾必然會催生群眾信訪的產生,并將長期存在。現階段我國的經濟取得了巨大的發展,但是隸屬于上層建筑的政治體制在我國發展明顯緩慢、并滯后于經濟的發展。經濟上富裕的人們開始尋求政治地位、公民權利和人格尊嚴等權利。而這方面的需求一時也無法得到滿足,而信訪是他們滿足需求的方法、手段。當大量的信訪不能及時有效的辦理,就會導致大量信訪現象的增加,同時還有可能會出現大量的群訪、激訪事件。

(2)主要原因是現階段我國信訪制度存在缺陷。我國的信訪機構龐雜,缺乏整體的系統性,導致各種問題和矛盾不能及時有效的辦理、從而導致矛盾的焦點向中央、向國務院轉移。信訪機構多而雜,缺少統領機構,各個機關推來推去,“群龍無首”,導致信訪人投訴無門的尷尬局面。同時,信訪機關沒有監督,使信訪不能得到快速有效的處理,層層轉辦,使信訪不斷升級。

我國現階段存在功能錯位,信訪機構責重權輕,人治成分多,對我國的司法獨立和司法權威是一種傷害。實際上,由于信訪內容的廣泛性和復雜性,許多社會矛盾集中體現在信訪活動中,信訪制度承載了整個社會制度變革帶來的問題及社會穩定的重任,使得信訪機構錯位、信訪受理越位的現象大量存在。在實際的信訪過程中,許多涉法涉訴問題也進入了信訪領域,實行行政化的處理模式,導致這些問題判決不公,而且申訴不止,同時對司法的權威也是一種傷害,在司法體系之外又加了一個行政審查機構,嚴重干涉了司法獨立,違背了法治的要求。

在我國信訪制度中,立案不規范,終結機制不健全。現行信訪制度在程序上存在重大缺失,立案和答復均具有較大的隨意性。缺乏制度和法律的保障,人為因素比較嚴重。我國信訪制度本身就缺乏信訪終結機制,信訪的法律、法規對信訪申訴規定又沒有限制,以至于信訪人為達自己的目的無限制上訪,反復上訪。浪費了信訪工作人員大量的精力,造成不必要的人力消耗。現在,各地都在探索建立信訪終結制度。建立完善的信訪終結機制,是解決重復上訪、越級上訪、糾纏上訪的有效手段。同時也應該有一個公開、合理的程序,以保障信訪人合理合法的訴求。

(3)歷史原因是我國傳統文化的影響。我國是一個歷史悠久的國家,在歷史上就存在“找青天”、“告御狀”的傳統民族文化。在我國,人民群眾更喜歡用信訪的方式向統治者、執政者表達自己的意愿、反映自己的冤情。就是到了新時期新階段人民群眾的這種觀念依然存在。伴隨市場經濟在我國的確立,改革開放向縱深發展,許多新的問題和矛盾的出現,現實與意愿的沖突必然存在。信訪案件廣泛存在,說明人民群眾對黨中央、國務院的信任,同時也反映了人民群眾對基層管理者的不滿。目前,部分基層政府漠視、冷漠,對信訪人的合理請求推諉不問,從而使小矛盾不斷激化,發展成大矛盾,形成上訪、越級上訪、集體上訪、進京上訪或激訪等現象。

(4)現實原因是大量社會不公現象的存在。據《半月談》報道,在群眾信訪特別是群眾集體上訪反映的問題中,80%以上反映的是改革和發展過程中的問題;80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決;80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的;80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。這“四個80%”說明信訪的問題相對集中,同時也說明上訪的群眾確實有困難、有問題需要解決。許多的上訪問題是當地的政府能夠解決、應當解決而沒有解決的問題。由于改革在不斷深入,結構、體制在轉型,上訪事件在短時間內不會根絕。廣大的信訪工作者要有心理準備,做好自己的本質工作。在信訪工作中認真實踐科學發展觀,以人為本,以人民群眾的利益為重,時常換位思考,想群眾之所想,急群眾之所急,使更多的信訪問題能夠得到及時、有效的解決。

(5)心理原因是不斷上訪就會引起領導的重視。鳴冤平反的傳統法律文化在我國老百姓的心目中從來都是天經地義的正義準則,老百姓樸素的正義觀。廣大的人民群眾普遍認為,只有上訪,并且不斷地上訪,甚至群訪、異訪定會引起領導和當地政府的重視,定會達到上訪的目的,問題定會得到圓滿的解決。有些人為了達到上訪的目的,不擇手段。在這種心理的作用下,有的人做出許多合理不合法的上訪事件。如一些上訪者通過拉標語、叫口號、靜坐、堵路、攔車、纏訪等方式,有的以自殺、自殘、甚至制造一些惡性事件相威脅。這些上訪事件影響了政府機關的正常辦公秩序和社會的公共秩序,對人民的生產、生活、以及社會都造成不良的影響,也成為社會不穩定的因素。在人們不斷依靠權力、權力的擁有者來達到伸張冤情、追求正義的目的。依靠更高的權利、權力的所有者解決個別問題,不是去依靠法律、法規去解決,這也是受傳統的心理觀念的影響。

當前信訪面臨很大的困境,也引發不少的社會沖突與矛盾,但是原因是多方面的,當然有制度方面的原因。在建立法治社會、提倡依法治國的環境下,我國的信訪制度有改革和完善的必要。但是不能由于暫時的困難就考慮廢除信訪制度,我們對于制度的存廢要做客觀公正的評價,又要有一顆對人民和社會負責的責任心和謹慎的態度。

信訪現象的存在有一定的合理性,信訪制度在我國的存在有其歷史和社會條件,權力、文化、心理等方面的邏輯,同時還有其存在的社會功能。信訪制度之所以長期存在是因為它與中國的國情和民間傳統相適應。在法制不健全、行政權缺乏監督的情況下,信訪在一定時期內仍有其存在的空間和價值。信訪為人民群眾提供了一種法律系統外的解決矛盾和問題的途徑。

信訪制度在中國的消亡將是一個長期的歷史過程,必然會伴隨著司法審判制度、行政救濟制度建全而逐漸完善,伴隨著法治本土化的完成而終結。

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