集體腐敗的滋生原因與防治對策

陳東輝

黨的十七大報告要求全黨同志一定要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗。腐敗是當今社會肌體上的一大惡性腫瘤，嚴重地威脅著國家的經濟發展、政治生活，危害著廣大人民群眾的根本利益。目前中國仍存在一種似乎游離于法律監管之外的腐敗，這種腐敗就是集體腐敗。

一、集體腐敗的界定

2008年8月，全國人大常委會委員、中央紀律檢查委員會原副書記劉錫榮在審議《刑法修正案(七)（草案）》時指出，目前中國有一種犯罪是不受法律約束的，且明目張膽，這種犯罪就是集體腐敗。他認為這一現象存在的重要原因是中國還沒有懲治集體腐敗法，所以建議將“集體腐敗”納入刑律，嚴厲打擊小金庫。劉錫榮的提議再次把人們關注的目光拉向集體腐敗。

當前，中國正處在深刻的社會變革時期，新的體制機制尚待健全，這就為權力腐敗提供了可乘之機。腐敗是與社會主義核心價值體系極不相稱的丑惡現象，“在當今的中國，最嚴重的腐敗是集體腐敗”①。部分學者已經對集體腐敗展開了初步研究。有的學者認為，所謂集體腐敗，是指多人乃至團體合謀中飽私囊、違紀違法的腐敗行徑。其腐敗主體不再是獨來獨往的個人，而是“利益均沾”的集體。②有的學者認為，集體腐敗不同于組織腐敗，所謂組織腐敗是通過非法手段為某個組織或集體謀取利益，而集體腐敗則是指在某個組織內部的一幫人共同腐敗，這些人的腐敗行為在這一幫人的特定范圍內可以是公開的、也可以是非公開的；可以是獨立的、也可以是串謀的。③還有學者認為，集體腐敗是指擁有一定公共權力的某些政府機構中的一些或全體成員，為降低腐敗風險共同利用本部門的權力謀取私利的行為。集體腐敗有腐敗行為主體人員眾多、行為主體內部關系復雜、給社會造成更為嚴重的經濟損失和惡劣影響、受懲罰的機率變小等特點。④

以上學者關于集體腐敗的解說不無精當之處，他們從不同側面揭示出了集體腐敗的特征及表現形式。但是究竟什么是集體腐敗，至今學界沒有一個公認的統一定義。筆者以為，所謂集體腐敗，是指整個單位，包括國家機關、國有公司、企業單位、事業單位、人民團體等行使國家公權力的公務人員，利用職務之便，以單位或集體名義作出的謀取個人或小團體利益的腐敗行為。這種行為侵犯了國家廉政建設制度、國家工作人員職務行為的廉潔性和公共財產的所有權，極大地敗壞了國家工作人員的聲譽，損害了黨和政府在人民心目中的形象，具有極其嚴重的社會危害性。

集體腐敗的一個最顯著特點是其行為是以單位或集體名義作出的。這不僅使集體腐敗似乎披上了一層合法的外衣，同時也是集體腐敗與其他腐敗行為區分開來的關鍵之處。以往有些學者把腐敗案中的“窩案”、“串案”作為集體腐敗現象的重要表現形式，這是值得商榷的。“窩案”、“串案”是群體腐敗，是個人腐敗的群體化，其腐敗行為不是以單位或集體的名義進行的，法律后果也由個人承擔。而集體腐敗行為的主體，不是單個人，而是一個集體。從本質上說，集體腐敗不是具體罪名，而是類概念。而且集體腐敗并非不受法律約束，我國現行《刑法》對部分集體腐敗是有明確規定的，如“單位受賄罪”、“單位行賄罪”、“私分國有資產罪”、“私分罰沒財物罪”等。由于《刑法》有明文規定的集體腐敗只是冰山一角，大部分集體腐敗現象沒有納入刑罰的規制之中，致使相當多的集體腐敗只能受到紀律處分，所以人們常常誤以為集體腐敗不受法律的約束。這也加大了集體腐敗的惡劣影響。

二、集體腐敗的滋生原因

任何現象的產生和凸現都有其深刻的社會根源。集體腐敗作為腐敗現象的一個變種，逐漸成為嚴重損害黨和政府形象的突出問題，成為人民群眾日益關注的焦點，同樣有著不同于一般腐敗存在的特殊因素。

（一）行政決策程序與行政監督體制的不健全是集體腐敗產生的制度因素。行政決策程序是依法行政必要的程序保障，是約束決策主體行為隨意性、防止集體腐敗的重要工具。目前，我們國家正處在深刻的社會轉型時期，行政決策程序不僅存在不夠完善的地方，而且一直得不到重視，相當一部分行政決策沒有納入法制化軌道。行政決策說到底是一種執法行為。正當程序是保證這一執法行為不致變形的關鍵。正當程序最核心的內容就是任何人不能自己裁決自己或與自己有利害關系的事情。但是在許多存在集體腐敗行為的單位，集體腐敗的一個重要表現形式就是決策者集體決定把單位資金以福利、獎金、津貼、節假日補助等名義發放給包括參與決策者在內的部分或所有工作人員。

行政監督體制是保證行政權力正當行使的制度建構。我國行政監察與審計機關等專門監督機構的設置，不是與監督客體并列的獨立關系，而是受同級行政機關和上級業務部門的雙重領導；其負責人不是由黨政領導人兼任，就是由黨政機關實質性任命。監督機構附屬型的隸屬關系體制，使監督主體在人事、財政等方面受制于監督客體，進而使監督人員受制于“一把手”的意志。“一把手”在集體腐敗中扮演著至關重要的角色。“上級監督不到，同級監督不了，下級監督無用”就是這種監督體制對“一把手”的實際監督效果。

（二）“為公無過”、“集體決定”、“法不責眾”的錯誤思想是集體腐敗存在的心理因素。“為公無過”思想最具欺騙性。在這一思想支配下，集體腐敗的實施者是以大公無私面目出現的。他們往往以集體利益、地方利益為幌子去進行權錢交易、權權交易、甚至是權色交易，既謀取了小集團利益，又能為自己升遷鋪平道路，而且還會得到地方群眾的好評。一些縣市為了爭取項目、爭取國家撥款，對上級主管部門和上級政府主管領導送禮行賄就有上述一舉三得的效果。查處這類集體腐敗會遇到很大阻力，社會輿論常常認為這些搞集體腐敗的官員是在為地方做事，他們之所以那樣是官場風氣使然。

“集體決定”思想會使腐敗者產生責不在己的錯覺，這有些類似于掩耳盜鈴。在這類腐敗事發之后，腐敗者總是拿“集體決定”作擋箭牌，他們認為只要是集體研究決定的便不應由個人負責。目前，“集體決定”變異成集體犯罪的案例不斷增多，“集體決定”的內核被偷換了，形式被利用了。2006年，國家林業局世界銀行貸款項目管理中心原主任宋士奎在被公訴機關控訴犯有“私分國有資產罪”時就辯稱，自己單位收入低，給職工發放各種福利是集體研究決定的，并不是哪一個人說了算。

“法不責眾”思想是集體腐敗者的心理屏障。集體腐敗是“從上到下，從“一把手”到下面的辦事員，人人都有份，數量很大”的特殊腐敗，其當事人普遍存在法不責眾的心理。在這些腐敗者看來，只要是大家普遍為之的，即使腐敗了，哪怕是違法了，也是安全的。法律不可能把眾多的觸犯者都加以懲罰，更何況周圍的人都這樣，自己不“入鄉隨俗”反而成了另類，甚至會受到打壓和排擠。于是他們就同流合污、知法犯法，大膽進行集體腐敗。

（三）腐敗代價的分散與降低是集體腐敗存在的成本因素。腐敗代價主要由兩部分構成：一是懲罰代價，二是道德輿論代價。相對于一般腐敗而言，無論是在受懲罰的概率、力度上，還是在道德輿論評價的天平上，集體腐敗所要付出的代價都小得多。

由于集體腐敗是以單位或集體名義進行的，責任分散，利益共享，腐敗者所取得的額外收益，通常都被看作是單位的“福利”，而不當作腐敗所得。這就大大降低了集體腐敗受懲罰的可能性。再者，集體腐敗所涉及的人員往往很多，既有“一把手”和領導班子成員的決策，又有單位基層人員的參與。人數眾多、涉及面廣，在很大程度上分散了風險，增強了集體腐敗的“抗震”力，最終可能使披著“集體決定”外衣的腐敗逃過法律的制裁。2008年7月發生的信陽“史上最牛別墅事件”就說明了這一點。

在道德輿論方面，集體腐敗也很少受到過多譴責。與人們對搞個人腐敗的貪官污吏深惡痛絕的態度不同，集體腐敗只要不是過分出格，就會被認為是單位的福利好，還能受到不同程度的羨慕。而且，領導大慷國家之慨為本單位成員謀取不當之利，常常被認為是“會來事”，既能為其博得好名聲，又能使其在干部測評、考核中獲得高票，鮮有輿論上的壓力。總之，腐敗一旦蓋上“集體”的印戳，腐敗的受益者們便在道德上毫無愧疚之意了。懲罰代價的降低與道德輿論代價的缺失無疑對集體腐敗的滋生、蔓延、甚至泛濫構成一種隱性的鼓勵。

（四）“小金庫”的存在是集體腐敗產生的現實因素。“小金庫”是指侵占、截留國家或集體收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務會計部門列收列支或私存私放的各種資金。據國家審計署總審計師孫寶厚披露，從1998年到2006年上半年，8年半時間，全國審計機關共查出“小金庫”（含擠占挪用）金額1406億元，而2006年上半年，全國審計機關共查出違規小金庫130億元。一些單位請客送禮、亂搞福利、收送紅包、公款行賄等集體腐敗行為之所以屢禁不止，一個重要因素就是這些單位設有游離于監督之外的“小金庫”。從某種意義上說，這些形形色色的“小金庫”就是集體腐敗現象賴以存在的“財政支柱”。

三、集體腐敗的防治對策

集體腐敗的蛀蟲無時無刻不在蠶食著國家的經濟命脈、損毀著政府的形象，如何有效遏制集體腐敗已經成為黨和政府面臨的艱巨任務。只有強化思想道德與價值教育，健全權力制約與監督機制，加大立法工作與懲處力度，嚴厲打擊“小金庫”，才能最大限度地防止集體腐敗的滋生。

（一）強化思想道德與價值觀教育，營造抑制集體腐敗的軟環境。預防集體腐敗，必須加強思想道德建設。我們可以借助網絡、電視、廣播、報紙等媒介，進行廉政宣傳和社會主義核心價值體系教育，營造抑制集體腐敗的良好氛圍。首先要加強對領導干部的教育。任何集體腐敗，缺少領導干部的參與就不會發生。要讓他們明白，集體腐敗就是政治上的自殺。身為領導干部，應樹立正確的人生觀、價值觀和權力觀，自覺強化責任意識、服務意識與廉政意識。其次要加強對單位職工的教育。單位職工往往是集體腐敗的受益者。要讓他們意識到，自己能分得一杯羹，只不過是領導構筑集體腐敗防震體系的需要，從而使他們認清各式各樣“福利”的真面目，自覺抵制集體腐敗。最后，還要加強對普通群眾的教育。要讓他們明白，集體腐敗就是以“集體”為幌子吞噬納稅人的血汗錢，進而形成正確的社會輿論導向。

（二）健全權力制約與監督機制，建立防范集體腐敗的硬制度。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。只有建立健全權力制約與監督機制，才能對權力行為實行全方位監控，有效遏制集體腐敗的發生。首先要合理設置權力機構，使職權部門內部各層次、各要素之間形成既互相分工又互相制約的權力關系，明確權力行使必須遵循的原則、程序和具體制度。其次要完善權力行為的監督制度，保證監督部門的獨立性和公正性，形成一個對權力行使過程全面監督的有效機制。可以從加強各級人大對行政系統的監督權、改革監察與審計部門的領導體制、保證公眾知情權等方面著手。最后要建立財產申報和離任審計制度。單位“一把手”、其他領導干部及處于特殊崗位的人員在任職前要申報個人財產，任職期間要定期申報（可以一年為期），離任時要由有關部門對其家庭財產嚴格審計并公告。

（三）加大立法工作與懲罰力度，完善集體腐敗的查處機制。對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。首先立法要到位。在原有《刑法》的基礎上，針對集體腐敗的新變化、新特點，制定具體法律條文，做到疏而不漏。其次查處要及時。及時偵破集體腐敗案件，不斷提高集體腐敗的曝光率，增加集體腐敗受益者所依賴的“集體決定、責任分散”的心理負重。最后懲罰要適度。懲罰成本是構成腐敗決策的重要組成部分，只有使懲罰成本大于腐敗的預期收益，才有可能從根本上遏制集體腐敗的發生。針對集體腐敗行為主體的特殊性，可以在法律上把集體腐敗定義為共同犯罪，把集體腐敗受益者中職務最高的或者起骨干作用的視為主犯從重、從嚴處罰；對集體腐敗受益者中的一般成員視作從犯，按其腐敗程度進行靈活處理；對于其中有重大立功表現的可以從輕、減輕或免予處罰。這樣能夠起到分化集體腐敗犯罪集團的效果。

（四）嚴厲打擊“小金庫”，斬斷集體腐敗的毒樹之根。“打蛇打七寸，治腐治根本。”曾長期從事反腐敗工作的劉錫榮認為，“小金庫”屢禁不止，原因在于背后的利益，依靠個人覺悟、黨紀和行政規章是不能消滅的，而“小金庫”就是集體腐敗的禍根。近年來，中央雖三令五申，卻依然未能阻止“小金庫”的擴張和蔓延，關鍵原因在于打著集體幌子的“小金庫”往往被看作是一般的違紀違規，對相關人員的責任追究沒有上升到法律的高度。可見，將“小金庫”列入刑事犯罪不失為正本清源之舉。追究“小金庫”的法律責任理所應當，但“小金庫”的利益分配過程等級森嚴，單位“小金庫”很大程度上是單位領導的“小金庫”。所以，追究“小金庫”的法律責任，就應該參照其利益分配格局，依據權力坐標明確每個人的相應法律責任。如果能抽去滋生腐敗的“財政支柱”，加強對權力的監督與制約，不僅“小金庫”將無處藏身，集體腐敗行為也會大大減少。

注釋：

①②陳波：《中國反腐敗二十年》，人民出版社2000年版，第258、259頁。

③鄭利平：《腐敗的經濟學分析》，中共中央黨校出版社2000年版，第130頁。

④李茂香：《試論有效遏制集體腐敗》，《中共成都市委黨校學報》2000年第6期，第51頁。

作者單位：河南省社會科學院

■ 責任編輯：晏蔚青