論基層群眾自治制度

郭秋琴

我國的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領導下，在居住地范圍內，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實踐?；鶎尤罕娮灾问巧鐣髁x民主的直接體現(xiàn)，是人民當家作主最有效、最廣泛的實現(xiàn)途徑。黨的十五大、十六大都強調要擴大基層民主，從制度上保證人民群眾直接行使民主權利。黨的十七大報告指出：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。”①“基層群眾自治制度”被確立為我國民主政治四項制度之一，首次寫入黨的全國代表大會報告。這是我們黨不斷推進政治制度自我完善與發(fā)展的生動體現(xiàn)，是黨的一個重大決策，是對基層群眾自治制度的重大提升，必將對我國政治發(fā)展進程產(chǎn)生深遠的影響。

一、基層群眾自治制度是人民群眾的偉大創(chuàng)造

基層群眾自治制度的典型特征是直接民主和自我管理。1989年12月，第七屆全國人大常委會第十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，1990年1月頒布實施；1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施。根據(jù)這兩個《組織法》規(guī)定，人民群眾可直接選舉居民委員會和村民委員會，決定與自身利益相關的事務，反映自己的利益訴求，維護自身權益，直接參與基層公共事務和公益事業(yè)的管理。截至2007年底，我國農村有61萬多個村民委員會，城市有8萬多個社區(qū)居民委員會。自《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》實施以來，全國絕大多數(shù)農村和城市已進行了6次以上的村（居）民委員會換屆選舉。85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財小組、村務公開監(jiān)督小組等組織。村務公開、民主評議等活動普遍開展。89%的城市社區(qū)建立了居民（成員）代表大會，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會，22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會。居民評議會、社區(qū)聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好的效果。總的來看，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，形式更加多樣，基層群眾自治正在社會主義民主政治建設中發(fā)揮著越來越大的作用。②

我國基層群眾自治制度發(fā)源于城市。新中國成立之初，北京、天津、武漢等一些城市出現(xiàn)了群眾自己組織起來的防護隊、居委會和居民組等群眾性自治組織。上世紀80年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷推進，社會成員固定從屬于某一個黨政機關或企事業(yè)單位的社會組織管理體制逐步被打破，原來由“單位”承擔的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和住房保障等職能逐步轉移到社會，這些都迫切要求城市基層管理體制進行相應變革，以加強社會管理和社會服務。1999年6月，沈陽市沈河區(qū)根據(jù)《城市居民委員會組織法》精神，進行了第一個社區(qū)選舉改革的試點。2002年，廣西、廣州、北京進行了社區(qū)居委會直選工作試點，進一步打開了居民自治的大門，同時一些城市還進行了以自治為中心的民主管理改革試點。正是在這樣一種改革的大背景下，城市居民自治組織應運而生，逐步發(fā)展成為城市基層群眾自治制度。

在我國廣大農村，村民自治更是農村經(jīng)濟政治體制改革的直接產(chǎn)物，是廣大農民群眾的偉大創(chuàng)造。黨的十一屆三中全會后，農村改革蓬勃推進，以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代了“政社合一、集中經(jīng)營”的人民公社制，并在全國迅速推開。這一偉大變革，一方面使農民群眾獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權，極大地調動了生產(chǎn)積極性；另一方面也催生了農民群眾自我管理、自我服務的要求，以改變一些地方出現(xiàn)的基層管理缺位和村莊無序的狀況。1982年《憲法》在總結農民群眾民主創(chuàng)造的基礎上，第一次規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。1987年六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了我國第一部為保障農民行使民主權利而制定的基本法律《村民委員會組織法（試行）》。1998年九屆全國人大常委會第五次會議審議通過《村民委員會組織法》，對村民委員會的性質、職能和相關問題作了更明確的規(guī)定。此后，村民委員會等群眾自治組織如雨后春筍般地發(fā)展起來，在加強農村管理、推動農村建設中發(fā)揮了重要作用。

二、基層群眾自治制度是深化政治體制改革和社會主義現(xiàn)代化建設全局的基礎性工程

黨的十六大報告指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。”③在我國現(xiàn)階段，人民當家作主主要通過兩個途徑來實現(xiàn)：一方面，由人民選出代表組成全國人大和地方各級人大，統(tǒng)一行使國家權力；另一方面，實行基層群眾自治。這兩個方面相輔相成，共同支撐起我國社會主義民主政治的宏偉大廈。可以說，基層群眾自治制度是這一大廈的重要支柱。在我國社會主義民主政治建設的偉大征途中，發(fā)展基層民主，完善群眾自治，是關系我國深化政治體制改革和社會主義現(xiàn)代化建設全局的基礎性工程。這主要是因為：

第一，基層群眾自治制度體現(xiàn)了社會主義民主政治的特點和優(yōu)勢。人民民主是社會主義的生命?；鶎尤罕娮灾沃贫韧ㄟ^以村民自治為核心的農村基層民主、以居民自治為核心的城市基層民主和以職工代表大會為核心的企事業(yè)單位的基層民主等形式，將人民民主滲透到社會生活的各個方面?；鶎尤罕娮灾沃贫劝汛碇泼裰髋c直接民主有機地結合起來，充分發(fā)揮了兩種民主形式各自的功能和整體合力，從而形成社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢，這是我國人民民主制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。

第二，基層群眾自治制度拓展了社會主義民主政治的發(fā)展路徑。由于發(fā)展基層民主是“發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程”，這就要求從整個政治體制改革和民主政治建設的全局來確定基層群眾自治的地位和功能，將基層群眾自治作為發(fā)展社會主義民主政治的著力點，探索規(guī)律，積累經(jīng)驗，逐步擴展民主規(guī)模，提升民主質量，循序漸進地推進社會主義民主政治建設。

第三，基層群眾自治制度增強了社會主義民主的廣泛性和實效性。在城鄉(xiāng)基層實行群眾自治，讓人民群眾直接參與公共事務和公益事業(yè)的管理，充分反映自己的利益訴求，保護自己的權益不受侵犯，有利于增強廣大群眾對民主政治的認同，充分調動人們參與民主政治建設的積極性。同時，人民群眾在自己生活的區(qū)域內，直接選舉、民主討論、共同決策和相互監(jiān)督，為廣大群眾喜聞樂見，易于接受，有利于增強基層民主的廣泛性和實效性。

第四，基層群眾自治制度提升了人民群眾的民主素質。在城鄉(xiāng)基層群眾自治實踐中，自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，有利于培養(yǎng)廣大群眾的公民意識，增強對公民權利和義務的認知，鍛煉參與民主政治建設的能力。可以說，基層群眾自治是一所低成本、高效益的大學校，人民群眾在親身實踐中學習民主、認知民主，民主意識得到不斷喚醒，民主素質得到不斷增強，民主能力得到不斷提升。通過千萬個這樣的民主大學校，億萬人民將日益走向社會主義民主政治的廣闊天地，構筑起我國社會主義民主政治大廈牢不可摧的根基。

總之，我國的基層群眾自治是一條群眾主體作用與國家主導作用有機統(tǒng)一的民主自治之路，是一條適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要與為經(jīng)濟社會發(fā)展服務有機統(tǒng)一的民主自治之路，是一條發(fā)展的漸進性與發(fā)展的創(chuàng)新性有機統(tǒng)一的民主自治之路，是一條培育人民的民主意識與維護人民的實際利益有機統(tǒng)一的民主自治之路，是一條實體性民主與程序性民主有機統(tǒng)一的民主自治之路。④

三、在實踐中不斷完善和發(fā)展基層群眾自治制度

改革開放30年來，我國城鄉(xiāng)的經(jīng)濟體制、社會結構、利益格局發(fā)生了巨大變革。與此相適應，社會成員的思想觀念正在發(fā)生重大變化，人們政治參與的積極性正在不斷提升。必須適應新的變革和人民日益增長的政治參與要求，大力發(fā)展基層民主，進一步完善基層群眾自治制度，確保廣大人民群眾享有更多更切實的民主權利。

第一，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須進一步加強法治建設，保證各方面自治活動在法治軌道上健康進行?！耙婪ㄖ螄巧鐣髁x民主政治的基本要求?！雹萑罕娮灾危P鍵在依法。實際上，發(fā)展基層群眾自治的過程，是法律法規(guī)不斷完善的過程，也是法治化程度不斷提高的過程。正如民政部部長李學舉所指出的：“農村村民自治已經(jīng)初步形成了一個以憲法為依據(jù)、以村民委員會組織法為核心、以地方法規(guī)為支撐、以村民自治章程為補充的法律制度體系，農民群眾行使村民自治權利有了基本依據(jù)，農村村民自治實踐有了制度保障。”⑥但這還不夠。因為，從具體進程看，我國城鄉(xiāng)的基層群眾自治可以說是先嘗試、探索，然后再規(guī)范、推廣，因此，相關法律和規(guī)定不可能一開始就完美無缺，而是需要根據(jù)自治實踐的經(jīng)驗不斷完善。例如正在實施的《村民委員會組織法》，還存在某些條文原則化、缺乏可操作性的問題，需要緊密結合基層群眾自治的實踐，在法律法規(guī)層面不斷加以完善。

第二，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須適應實踐發(fā)展的需求，不斷擴大自治范圍。我國地域廣闊，人口眾多，基層群眾自治目前主要集中在村民自治和居民自治領域，涵蓋面還不夠寬廣，仍需要進一步擴大自治范圍。黨的十七大報告強調，要“擴大基層群眾自治范圍”，“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”⑦隨著經(jīng)濟體制的深刻變革和社會結構的深刻變化，大量新興經(jīng)濟組織和社會組織蓬勃發(fā)展，并在基層社會生活中發(fā)揮著越來越大的作用。如何擴大這些新興社會組織的自主權、自治權和群眾參與權，鼓勵人們積極參與這些組織的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，成為發(fā)展基層群眾自治的迫切任務。

第三，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須堅持黨的領導，進一步健全基層黨組織的領導機制。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。堅持黨的領導，是基層群眾自治堅持正確的政治方向，有計劃、有步驟地穩(wěn)定有序發(fā)展的根本保證。加強黨的領導，進一步健全基層黨組織的領導機制，主要應從兩個方面著手：一方面，要不斷完善基層黨組織的組織制度和領導方式，進一步理順基層黨組織和群眾自治組織的關系，發(fā)揮基層黨組織對群眾自治的領導作用和保障作用。另一方面，要按照黨的十七大“完善民主管理制度”的要求，根據(jù)本地實際，不斷健全和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及財務管理、村（居）務公開等制度，為廣大群眾參與公共事務管理、行使民主權利提供日益完善的制度保障。

第四，完善和發(fā)展群眾自治制度，必須加強服務型政府建設，進一步完善政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動的運行機制。黨的十六大報告提出，要“深化行政管理體制改革。進一步轉變政府職能、改進管理方式”⑧，黨的十七大報告進一步指出：“加快行政管理體制改革，建設服務型政府?！雹嵋吧罨l(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動?！雹庖虼?，如何處理好政府行政權力與群眾自治權利的關系，是發(fā)展基層群眾自治面臨的一大現(xiàn)實問題。例如，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將居委會或村委會當成自己的行政下屬組織，實行行政化管理，下達種類繁多的指令性任務，使居委會和村委會很難獨立自主地開展自治活動，嚴重影響了基層群眾自治。要改變這種現(xiàn)象，就必須合理劃分政府“政務”與基層自治組織“村務”、“居務”的責任范圍和權力邊界，妥善處理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關系、街（道）居關系。基層政府要加快轉變職能，大力支持和扶持基層群眾自治組織的發(fā)展。

第五，完善和發(fā)展基層群眾自治制度，必須高度關注人民群眾的權益，建立健全與基層群眾自治相適應的利益協(xié)調機制、訴求表達機制和權益保障機制。我們黨的宗旨是全心全意為人民服務，發(fā)展基層群眾自治的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)好、維護好、保障好人民群眾的權益。黨的十六大報告強調要“正確運用經(jīng)濟、行政和法律等手段，妥善處理人民內部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾”{11}。如果涉及廣大群眾的權益得不到有效保障，甚至受到損害，就不可能調動起他們政治參與的積極性，基層群眾自治就會成為一句空話。因此，必須把保障人民群眾的權益放在首位，從制度上確保群眾的權益不受侵犯。從基層群眾自治實踐來看，當前應著力保證自治組織在群眾利益訴求、利益表達方面的獨特地位，增強村委會、居委會、職代會等社會組織在擴大群眾參與、反映利益訴求方面的積極作用，使廣大群眾從利益實現(xiàn)和權益保障中不斷增強參與民主政治建設的積極性。

注釋：

①⑤⑦⑨⑩《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第27、30、30、31、29—30頁。

②④李學舉：《我國基層群眾自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期第19、20頁。

③⑧{11}《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第31、34、36頁。

⑥《人民日報》2008年11月5日第10版。

作者系蘇州大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師

■ 責任編輯：晏蔚青