上海與其他地區基層黨組織“公推直選”的異同

曹建坤

2008年上半年，以改善候選人提名方式和在一定范圍內直選領導班子為主要特征的“公推直選”試點在上海基層黨組織普遍展開。為有效了解“公推直選”的實施情況，本課題組在綜合各區信息的同時，重點在上海市金山區進行了調研，調查對象主要是參與“公推直選”的黨員干部、群眾代表，以及準備2009年換屆的在職村干部、后備干部、鎮級黨務工作者等。本文據此對上海與全國其他地區基層黨組織“公推直選”進行比較研究。

一、上海“公推直選”具體做法

試點實施前，中共上海市委組織部專門下發了《關于開展基層黨組織領導班子成員“公推直選”試點工作的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了試點工作的指導思想、基本原則、主要內容、具體方法和步驟。概括起來，上海基層黨組織“公推直選”試點大致經過五個步驟：

1、準備、動員階段。在準備階段，試點單位主要是學習關于“公推直選”的一些要求，明確操作規程，并著手建立相應的領導機構。在此基礎上，討論制定本單位“公推直選”實施辦法，研究下一屆領導班子成員的任職資格，向上級黨組織請示匯報。在動員階段，一般都要召開全體黨員和群眾代表大會，進行換屆動員，傳達學習有關“公推直選”的精神和要求，并公布新一屆領導班子成員任職資格條件。

2、“公推”階段。“公推”的主要目的是產生初步候選人。這次試點一個很重要的特點是在候選人初步人選產生階段群眾的廣泛參與。

3、正式候選人產生階段。正式候選人產生階段主要體現的是上級黨組織對整個選舉過程的掌控和把握。《意見》明確指出試點工作的基本原則有六條，第一條是黨管干部原則，最后一條是民主集中制原則，要求各級黨組織要堅持民主與集中的統一，對干部交流及黨組織班子結構要求等組織意圖要確保實現。《意見》明確了上級黨組織對正式候選人的決定權。但同時《意見》也指出，必要時可再次在一定范圍內民主推薦正式候選人。

4、“直選”階段。“直選”階段的價值在于體現了全體黨員的意志，但各單位“直選”的模式也不完全一樣。絕大多數單位采用的都是直接選舉出委員、副書記、書記，但也有個別單位仍沿用過去的分層選舉。值得注意的是，試點單位在“直選”大會前或會上對候選人的介紹方式形式多樣。采用什么方式是和單位的大小、人數多少及黨組織的考慮等多種因素有關。選舉結束后，試點單位一般都是當場唱票、計票，宣布投票結果。

5、后續階段。大多數試點單位都把“公推直選”工作截止于把“直選”大會結果向上級黨組織匯報、備案，缺乏后續管理，只有個別單位稍稍涉及。如閘北區要求新一屆黨委（總支、支部）及上級黨組織應共同做好落選人的思想工作。長寧區提出了增設“屆末考核”、靜安區提出了增設“年末考核”的建議，要求領導班子和成員向全體黨員、居民代表匯報一屆或一年以來的任職情況，并由全體黨員和群眾代表對班子成員進行測評，測評結果公示。

二、與全國其他地區的比較

1、動力因素不同。2006年1月獲“第三屆中國地方政府創新獎”的四川省平昌縣之所以推行鄉鎮“公推直選”，重要背景之一是當地經濟社會發展的迫切需要。平昌是一個山區農業大縣、人口大縣和財政窮縣，經濟社會發展面臨諸多矛盾和問題，“三農”問題尤其突出。正是為了破解發展難題，他們才探索推動鄉鎮改革：調整行政區劃，精簡機構和人員；轉變政府職能；推進黨內民主。全縣共撤銷10個工委、13個辦事處，鄉鎮由61個撤并為27個，有68名鄉鎮黨委書記和鎮長以及232名實職副科級干部不再任原職。“公推直選”正是在進行鄉鎮系列改革的基礎上、存在大量富余人員但崗位卻相對有限的情況下展開的。這種發展基礎和改革背景使得平昌的“公推直選”具有極強的內在驅動力。這種力量使得發展民主成為平衡各方利益、破解存在問題、推動地區發展的重要渠道。有學者稱之為“解決問題導向”，而非“理想導向”，是一種“自然成長的過程”。再加上當地主要領導的超前膽識，使得“公推直選”能夠切實推行，并逐步深化。

上海基層黨組織試點“公推直選”的背景則完全不同。上海是全國經濟發展的排頭兵，整體經濟社會發展水平相對較高，政府運行狀態良好，“三農”問題也不如其他地區突出。上海試點是在黨的十七大召開以后，按照中央逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍的要求展開的。試點主要是在黨員人數較少的單位進行，而且《意見》對試點單位的選擇標準是“有規模、有影響、條件成熟”。長寧區之所以選擇華陽社區，是因為華陽社區基礎條件較好，具有順利推進“公推直選”的支撐條件：十多年形成的黨組織定期考核、培養人才鍛煉隊伍、聯系黨員服務群眾等機制。浦東新區之所以選擇高東鎮也是在綜合考量的基礎上遴選的，該鎮經濟發展連續5年保持了48%的環比增幅，戶籍農民人均年收入12610元。虹口區之所以選擇曲陽社區，是因為這是鄧小平、胡錦濤都曾經視察過的地方，是一個高度政治性的小區，黨員多、老黨員多是其顯著特點。金山區之所以選擇區供銷合作社本部黨支部，主要原因在于他們的黨員比例高、干部多、文化程度普遍較高，民主議事能力較強。由此可知，上海的試點單位不論經濟社會發展水平還是黨組織現存狀況都相對較好。上海基層黨組織進行“公推直選”的動力主要來自上級的要求，是一種外在的推動力。

試點單位選擇一些基礎條件較好、區情黨情相對簡單的單位，是全國試行“公推直選”的普遍做法。但很明顯，不同的基礎條件帶來了不同的動力因素，內生驅動力帶來的影響要比外在推動力迫切、深刻、持久得多。

2、試點單位層次不同。截至2006年初，全國已有13個省217個鄉鎮進行了鄉鎮黨委書記的“公推直選”試點。但2008年上海的試點單位絕大多數是最基層的村居黨組織和機關黨支部等，在鎮一級試點的只有浦東新區高東鎮一家。

3、群眾參與情況不同。對比上海市和其他地區的試點可以看出，各地都普遍重視在黨的基層組織選舉中黨外群眾的參與。這是由于中國共產黨的執政地位以及鄉鎮等基層組織在國家經濟社會生活中的特殊重要作用決定的。但具體到需要什么樣的黨外群眾參與以及參與到什么程度方面，各地做法差異較大。平昌縣規定黨外群眾參與公推的人數原則上不超過參加推薦大會黨員人數的30%，實際參會比例在10%左右。群眾代表主要由以下人員組成：鄉鎮機關非黨干部或公務員、非黨員的村委會主任和村組干部、本鎮企業或個體戶代表、七站八所等鄉級部門非黨人員、普通居民或村民，且大多為指定。上海試點各單位黨外群眾參與公推的比例不統一，一般在10%到20%，金山眾仁護理院則高達100%，而且他們還有一個創新，即邀請4—6名群眾代表列席“直選”大會，見證選舉全過程。上海地區的群眾代表一般包括非黨的工作人員、下屬單位負責人、駐地單位負責人、人大代表、民主黨派及群眾團體負責人等。

4、準入門檻高低不同。由于單位不同、層次不同，各地試點單位在參照黨內有關法規的同時，制定了不同的資格條件。從中反映出的共性是，如果當地黨組織希望擴大競爭面的，資格條件一般都會較低；如果希望限制競爭程度的，門檻一般會高一些。四川省一些地方規定鄉鎮黨委書記的競選資格要求大專以上，這與鄉鎮的重要地位是相適應的。金山區供銷合作社本部黨支部則認為要求支部成員具備大專以上學歷偏高。支部是最基層的黨組織，他們直接和群眾打交道，直接面對經濟社會發展的方方面面，這一學歷要求使得部分學歷偏低但黨員群眾推薦率較高的人選無法進入候選人范圍。資格條件的制定既反映出必須與當地及本單位情況相符的特點，也透露出黨組織對于選舉工作的一些主觀意愿。

5、組織考察作用不同。平昌縣鄉鎮黨委書記正式候選人的產生是通過召開黨員群眾大會一人一票，根據得票多少直接產生的，沒有上級黨委的組織考察這一環節。2004年重慶市渝北區龍興鎮黨委書記“公推直選”設計有組織考察環節，但是安排在推薦大會選出兩名候選人之后，重點是考察廉政、遵紀守法等方面的情況。渝北區的組織考察沒有挑選正式候選人的使命，只負有確認正式候選人的任務。上海不同，上海設計的組織考察環節主要任務就是在初步候選人中確定正式候選人，考察的內容也較為全面，包括德、能、勤、績、廉等多個方面。這為更好地體現上級黨組織意圖提供了條件和可能。

6、對候選人的介紹方式不同。上海試點單位更側重于黨組織對候選人的介紹。《意見》要求公示后試點單位黨委應以適當的方式在會前或會上把候選人情況向選舉人作介紹，而且提出要防止出現候選人在競爭中脫離實際亂許愿等現象。試點中，上海各單位的做法不完全相同。閘北區“兩新”組織黨組織通過在企業內網上發布候選人自己撰寫的對黨支部工作的認識與打算等，讓黨員對候選人有更為直觀的了解。在居民區中，則通過現任支部委員當場述職的方式，直接接受黨員、群眾的評議和監督。有的單位考慮到單位人數較少，職工之間比較熟悉，只是在會上對候選人作了口頭介紹，沒有以書面形式公布候選人簡歷。有的單位比較注重展現候選人多項素質，讓他們在“直選”大會上進行競選發言，就以后的工作打算和就職決心做出承諾。總體來說，上海試點單位注重的還是組織對個人的介紹，允許或要求候選人展示個人才能、演講承諾的現象不是太多。

而四川省在競選鄉鎮黨委書記時就大不相同。由于鄉鎮機關是國家一級政權，重要性不言而喻，所以，不管在推薦大會還是在直選大會上，候選人一般都要陳述自己的任職承諾，回答黨員、群眾的提問。顯然，通過個人自我介紹和公開承諾，可以讓選舉人更多地了解候選人的綜合素質，增強候選人的責任意識和工作主動性。

7、競爭的激烈程度不同。競爭性民主是現代民主政治的實質。基層黨組織“公推直選”的競爭性主要體現在兩個方面：是否差額、黨員群眾的參與熱情。平昌縣“公推直選”設計了競職演說、答辯、現場回答黨員隨機提問等多個環節，目的就是通過候選人自己的表現讓選舉人更好地知情。其次，全部實行差額選舉。由于崗位重要，責任重大，所以，鄉鎮一級“公推直選”的競爭性是十分明顯的。

上海試點單位大多采用的也是差額選舉，但有的單位沿用分層選舉，有的單位在選舉時只是部分實行差額。金山區供銷合作社本部黨支部認為黨員群眾對基層民主的參與熱情還不是很高，在“公推”階段，沒有一個黨員參與自薦，群眾也傾向于選原來班子。現實中黨員傾向于搞業務、行政工作，對基層黨務工作積極性不高，尤其是對兼職做黨務工作，興趣更是不濃，使得一些單位“公推直選”的競爭性沒有很好地表現出來。

三、三點思考

在黨的基層組織搞“公推直選”試點，既取得了推進黨內民主的寶貴經驗，同時也暴露出一些需要認真解決的問題。

1、“公推直選”的邊界問題。民主的數量和質量并非絕對成正比。選舉搞得越多、越隆重，并不意味著越民主。應明確“公推直選”的界限，并不是所有的部門、所有的崗位都搞選舉才算民主。實踐證明，尤其在一些事務性比較單純、專業性要求較強的單位或一些機關黨支部，由于受黨組織的工作內容，在單位內的地位、作用及待遇等多種因素影響，大張旗鼓的宣傳動員并不能與黨員群眾的參與熱情形成正比。“公推直選”應堅持分類指導的原則，制度設計上不能搞一刀切。在這樣一個層次經過若干年的穩定、成熟以后，再往更高的層次擴展。

2、黨員代表和群眾代表的直選問題。黨員、群眾對當選人行權過程的監督管理必不可少。但要把全體黨員和群眾代表定期召集起來事實上存在困難。必須充分發揮黨員代表大會的作用，讓黨員代表大會聽取匯報，提出質詢甚至不信任提案等，并進行民主測評，再由黨員代表向黨員群眾匯報。當黨員群眾發現自己選舉出來的人選不稱職時，超過一定比例的黨員群眾聯名提議，就可以啟動撤換罷免程序，再由上級黨組織或同級黨代會甚至黨員大會做出處理。不管是日常管理還是撤換罷免都要求發揮好黨員代表的關鍵作用。調查問卷顯示，有94.1%的人認為有必要擴大黨外群眾的參與程度。要想真正達到群眾參與的目的，需要重點完善的問題就是增加黨外群眾的代表性。應當通過多種渠道把黨外群眾的代表真正選好。選舉的層次越高，黨員代表和群眾代表的重要性就越大。為了解決因“公推直選”帶來的領導班子對黨員大會和黨代會雙重負責關系，黨員代表和群眾代表的直選問題必須提上日程。這是完善、穩定“公推直選”的必然舉措。

3、相關配套制度問題。調查問卷顯示，有83.5%的人認為“公推直選”存在的主要問題或困難是后續制度欠缺。黨內民主的核心理念是讓黨員分享黨內權力，參與黨內事務。概括全國各地試點，基層黨組織“公推直選”主要包含三個方面的博弈，即黨員、上級黨組織、黨外群眾。黨員權利的擴大體現了黨內民主的發展，黨外群眾的參與體現了人民民主的進步，而上級黨組織的掌控則體現了黨的領導。“公推直選”的配套制度設計應當主要圍繞這三個方面展開。在黨外群眾方面，通過規范化的宣傳發動，使得群眾參與基層黨組織選舉成為一項制度；上級黨組織要賦予“黨管干部”原則新的內容，把注意力轉移到制定規則程序上來，轉移到對干部人選的培養、推薦和監督上來；在黨員方面，關鍵是確保決定權和監督權，加強對權力運行過程的監控。

本文是中共上海市委黨校立項的2008－2009年度一般課題《上海基層黨組織“公推直選”配套制度研究》的一部分。作者系中共上海市金山區委黨校講師，中央黨校中共黨史專業博士

■ 責任編輯：晏蔚青