淺析新型農村合作醫療制度

李　霞

【摘要】 農村合作醫療制度與廣大農民的健康和利益密切相關，是醫療衛生體制改革的重點，對于統籌城鄉發展、全面建設小康社會具有極其重要的意義。本文從宣傳、管理、監督等方面歸納了目前建立新型農村合作醫療制度面臨的困難和問題并在此基礎上進行了對策分析。

【關鍵詞】 新型農村合作醫療 制度建設 積極性 可持續發展

2006年10月十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出，到2020年我國和諧社會建設的目標之一就是覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在農村建立和完善合作醫療制度以及農村醫療救助體系。新型農村合作醫療制度在試點地區的實施，解決了農民看病難和看病貴等問題，這在一定程度上改善了農民的健康狀況，但該制度仍然存在某些不足，應采取措施進一步完善新型農村合作醫療制度。

一、新型農村合作醫療制度的一般性分析

1、新型農村合作醫療制度的含義和特點

（1）含義。新型農村合作醫療制度是指由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。

（2）特點。一是在技術上借鑒了現代保險的原理和方法，對基金籌集，補償模式和支付機制都有比較深入的研究，在經濟發達，人口規模較大的農村地區，合作醫療開始向社會保險的方向發展。二是合作醫療比較尊重群眾的意愿，采用完全自愿的方式舉辦。三是有外來力量的參與和高校學者的研究。四是群眾的參與程度不高，合作醫療發展緩慢。

2、我國新型農村合作醫療制度建立的背景

20世紀50年代末，我國農村曾經廣泛實行合作醫療制度，但在20世紀70年代末，農村集體經濟的瓦解使合作醫療制度失去了存在的經濟基礎。在舊有農村合作醫療瓦解的情況下，自費醫療成了農村占主導地位的醫療形式。在農民增收緩慢、醫療費用猛漲的背景下，農村因病致貧、返貧現象普遍存在，農民迫切需要一種新型的合作醫療制度來滿足健康要求。2002年11月，黨中央和國務院聯合發布《關于建立新型農村合作醫療制度的意

見》，提出逐步在全國建立新型農村合作醫療制度，爭取到2010年新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民。

二、新型農村合作醫療制度建設的現狀分析

截至2008年9月30日，全國開展新型農村合作醫療的縣市區已達2729個，參加新型農村合作醫療人口8.14億，參合率為91.5%，提前兩年實現了中央提出的“新型農村合作醫療制度要基本覆蓋農村居民”的目標。新型農村合作醫療制度對提高農民健康水平、防止農民因病致貧等方面起到了一定作用，但在開展過程中依舊存在一些問題。

1、農民參合積極性低，自我保健意識薄弱

首先，原有合作醫療制度無政府參與，集體“空殼”使得農民全盤出資，報銷=自費，嚴重地影響了農村參與合作醫療的積極性。新型農村合作醫療制度提出的“起報點”、“最高補償限額”、“報銷比例”、“轉診程序”等詞，短時期內農民無法充分理解，以致大部分農民都處于觀望狀態。其次，農民對合作醫療制度的期望過高，“大病統籌”原則使大多數住院人得不到多少實惠，這也讓農民參合積極性大大受挫。最后，大部分農民缺乏風險意識，自我保健觀念薄弱。他們存在著“小病能扛，大病沒那容易恰巧碰到我”的僥幸心理，不想沒病先交錢，尤其年輕人是最不愿意參加合作醫療的。

2、缺乏有力監督，農民合法權益得不到保障

由于農民文化水平有限，法律意識淡薄，因此，長期以來缺乏民主監督的主動性。新型農村合作醫療制度建設沒有配套的醫療服務體系改革和建設支撐，對服務提供者可能出現的不良行為缺乏基本制約能力，各種侵蝕問題難以避免。農村醫療衛生機構缺乏有效監督，即使少數地區設置了監督機構，也由于監督模式單一且極不固定，監督人員的素質和責任心低而成效不大。另外，新型農村合作醫療制度缺乏投訴及仲裁機制，醫療糾紛解決渠道有待加強。

3、管理成本過高，農民壓力增大

一方面，新型農村合作醫療制度是以縣為單位統一審核報銷，統籌層次表面上很低，可農村居民居住分散，健康狀況差異又大，縣政府的組織管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型農村合作醫療制度在縣設立農村合作醫療管理局，在鄉鎮成立農村合作醫療辦公室，機構人員和辦公經費都列入財政預算，極大地增加了縣鄉政府的財政負擔，為了減輕壓力，許多縣鄉政府將部分費用轉嫁給衛生機構，而最終又將被循環轉嫁給患者。

4、資金投入不足，鄉鎮衛生院基礎設施建設不到位

據統計，2004年城鎮人口約為3.97億，平均每人享受相當于130元的政府醫療衛生服務；農村人口為8.66億，平均每人享受相當于10.7元的政府醫療衛生服務，前者是后者的13倍。我國中西部地區鄉（鎮）衛生院危房率達3316% ，需要改造建設的鄉（鎮）衛生院達70%，60%的鄉（鎮）衛生院缺乏基本醫療設備，一些村級診所只有諸如高壓消毒鍋、聽診器、血壓計等最基礎的醫療器械。盡管近幾年上級財政對農村公共衛生投入有所提高，但仍不能滿足群眾日益提高的醫療保健需要，從而制約了新型農村合作醫療制度規范運行和健康發展。

5、缺乏合理的人才機制，衛生服務人員素質不高

大多數鄉鎮衛生院因為資金不足，條件差，工資低而無法引進專業衛生人才，沒有合理的人才機制，人才來了也留不住。根據衛生部《2004年中國衛生統計提要》表明，我國鄉鎮衛生院擁有博士、碩士學歷的高級衛生技術人員為零，大學本科學歷人員1.6%，大專學歷人員17.1%，中專學歷人員59.5%，高中以下學歷人員21.8%，以上數據反映出中國農村衛生技術人員的現狀是高學歷人才奇缺，衛生人員素質低。

三、完善新型農村合作醫療制度的建議及對策

1、加強法制建設，確保制度有效實施

為保證新型農村合作醫療制度的順暢運作，國家應出臺相應的法律法規，各地政府也應結合當地情況制定出與之相匹配的規范性文件。同時，國家必須健全行政處罰制度，對違規行為予以嚴懲。只有在管理上出臺了相關法律法規，經辦機構和參合患者才能夠做到有法可依、有章可循。

2、加大宣傳力度，提高農民參合積極性

原農村合作醫療依賴于個人和集體，而新型農村合作醫療制度是由政府、集體、個人三方合作，這體現了以政府為主導個人自助共濟的原則。農民基于對政府的信任才會有積極性，因此，要加大對農村新型合作醫療制度的宣傳，誠信服務、取信于民，保障農民的知情權，讓農民真正感受到政府以民為本，積極參合，變“要我保”為“我要保”。

3、完善基金籌措機制，減輕農民負擔

合理的籌資機制實質就是明確政府、集體、個人三方的責任和義務。在調查的基礎上，按照收支平衡、可持續發展的原則，堅持自主自愿，確定所需籌資額，并合理劃分政府與農戶交納額度。

首先，政府在將醫療資金納入財政預算的基礎上，建立相對獨立的農村合作醫療專項預算資金。其次，政府補助的基金要先到位，“即由地方財政先將合作醫療的補助金籌齊，然后中央財政注入補助金，再憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到真實可靠。”最后，強調投入機制的多元化，國家通過稅收杠桿，鼓勵企業、社團等對農村醫療衛生機構進行財產捐助，為新型農村合作醫療制度廣開籌資渠道。

4、強化監督體系，切實保障農民利益

農民是制度的主體，也是制度實施的對象，公開、透明的政策措施才能獲得農民的信任與支持。一是建立由農民代表參加的合作醫療基金管理委員會，確保農民的參與權與監督權。二是建立信息公開制度，基層合作醫療經辦機構定期向社會公布農村合作醫療基金的詳細使用情況，保證全社會對合作醫療的知情權和監督權。三是各級管理部門設立舉報電話，對核實的舉報給予獎勵。

5、加強管理體制建設，落實新型農村合作醫療制度

針對管理方面的弊端，應實現農村合作醫療信息化，在方便群眾的同時要將資金用到實處。建立內部競爭機制，優勝劣汰，合理配制資源。同時引入私人競爭，如私人醫療機構和醫藥零售企業，發展非合作醫療機構，打破合作醫療機構提供醫藥服務的壟斷性。

6、加大農村醫療衛生投入力度，完善公共衛生體系

目前，我國衛生支出占財政支出的比例是1.6%～1.7%。在這部分財政支出中，70%是用于城鎮，只有約30%用于農村。2009年1月21日，國務院常務會議審議并原則通過《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《2009—2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》，提出新醫改將重點支持農村醫療衛生機構的能力建設，包括新建鄉鎮衛生院、增加對縣醫院的投入、改善農村公共衛生服務機構等，今后三年內中央財政再支持5000所中心鄉鎮衛生院、2000所縣級醫院和2400所城市社區衛生服務中心建設與邊遠地區村衛生室建設，實現全國每個行政村都有衛生室。通過加大對農村衛生事業的投入力度，保障農民就醫權利。

7、加強農村衛生人才隊伍建設，提高醫療服務質量

農村衛生事業的發展，依靠的還是人才。因此，改革農村衛生人員培養模式，強化后續教育制度成為必然。首先，參考國外成功案例，通過立法，建立高層次醫療衛生人才到基層醫療衛生機構服務機制，鼓勵退休老專家到農村服務；其次，實施全衛生行業統一的人事、社會保障等制度改革；最后，強化后續教育制度，加強農村衛生技術人員業務知識和技能培訓，提高其醫療服務技能，從而更好地服務于群眾。

四、結語

建立有中國特色的農村醫療保障體系是完成“人人享有衛生保健”的需要，也是發展生產，擺脫“因病致貧”、“因病返貧”的需要。新型農村合作醫療制度是落實科學發展觀的具體表現，也是切實解決新形勢下三農問題的重要舉措，反映了政府對農民大病保障的人文關懷。因此，我們應加強管理、強化監督、加大資金投入，進一步完善新型農村合作醫療制度，充分調動農民積極性，從而保證新型農村醫療保障制度真正良性運行，為促進社會公平、構建和諧社會打下堅實的基礎。

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（責任編輯：郭亞娟）