當前我國縣域經濟發展情況與建議

劉偉達

近年來,我國縣域經濟不斷發展壯大,對統籌城鄉發展、促進社會主義新農村建設提供了強大動力。但當前縣域經濟發展仍存在諸多問題,需要切實加以解決。

一、縣域經濟發展的成效

(一)縣域經濟總體保持較快發展,在全國經濟發展中占據了相當高的份額。據國家統計局數據,截至2008年底,縣域經濟GDP約占全國GDP的60%;全社會商品零售總額、實際利用外資等指標均占全國的1/3左右。

(二)一些發達縣域的經濟快速發展,成為我國經濟發展中最具活力的一個亮點。2008年,全國百強縣人口占全部縣域的7.7%,行政區域面積占1.3%,實現的地區生產總值占全部縣域的1/4強,地方財政一般預算收入占1/3強,規模以上工業總產值占46.7%,出口總額占2/3。人均GDP3.4萬元,農村居民人均純收入6 495元。

(三)全國形成了一批縣域經濟發展的成功模式。全國縣域大概形成了三類富有特色的發展模式:第一類是廣東模式,即依托良好的區位優勢,大力發展兩頭在外的勞動密集型產業,部分產品占據了國內外市場的較大份額。第二類是江浙模式,即走大力發展鄉鎮企業、民營經濟,通過塊狀經濟振興縣域的好路子,目前江蘇和浙江縣域經濟已占70%左右的份額。第三類是山東模式,即一方面依托區域優勢實施對外開放,另一方面依托專業化市場大力推進農業產業化并取得巨大進步。

二、當前縣域經濟存在的突出問題

(一)全國縣域經濟發展極不平衡。發達縣主要分布在東部地區,而落后縣主要分布在中西部地區。

(二)縣域經濟的產業結構層次偏低,經濟發展的基本要素供應不足。目前,全國縣域經濟的一產比重約25%,而2008年全國GDP中一產的比重是11.7%。因此,縣域經濟整體上仍然沒有擺脫“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”的總體特征。

(三)縣域經濟的發展方式有待轉變,工業化和城鎮化推進過程中存在盲目性。片面理解發展工業化僅為上項目、建工廠、建開發區,個別項目能耗高、污染重。造成資源浪費、環境破壞和對“三農”利益的損害。

(四)縣鄉財政困難問題仍然突出,縣級政府經濟調節和公共服務的能力不足。除少量經濟強縣外,縣級政府動用各方面力量發展經濟、調控經濟的手段不強,自主加強公共服務的能力普遍較弱。

(五)縣域經濟的體制束縛仍較嚴重,自我發展能力和活力有待增強。在行政管理體制方面,隨著地改市的推行,由市管縣帶來的體制性負面效應也越來越明顯。一方面,因機構層級較多,行政成本增加,行政效率下降;另一方面,市級政府往往傾向于調配市域內資源來集中發展中心城市,由此造成了縣域經濟自身活力不強、財力不足、資源不夠。在農業生產方式上,現行的農村土地制度不適應現代化生產經營的問題正日益顯現,農用地流轉和適度規模經營仍受諸多制約,而“農地入股”試驗也存在著土地承包經營權的“償債”風險。在企業改革發展方面,雖然縣鄉國有集體企業的改制已取得重要進展,但企業的社會化服務體系普遍沒有建立起來,縣域民營企業和中小企業在融資、技術、人才、咨詢、物流服務等方面存在著較多障礙。

三、政策建議

(一)制定出臺指導意見,明確縣域經濟發展的基本思路。目前,我國還沒有關于縣域經濟發展的綱領性文件,在新的發展形勢下,國家有必要根據科學發展觀和建設和諧社會的總體要求,盡快制定出臺《關于進一步促進縣域經濟發展的若干意見》,明確縣域經濟發展的定位、方向、原則、重點領域和政策支持的基本框架,從總體上引導推動縣域經濟又好又快地發展。

(二)研究制定配套性政策體系,努力解決縣域經濟發展的要素制約。在財稅政策上,建議突出縣級事權與財權相匹配、控制縣鄉財政風險、增強縣域發展能力三大目標,緊密結合主體功能區規劃,推進財稅體制改革,增加和規范國家、省、市三級對縣鄉的財政轉移支付,增強財政困難縣保障基本公共服務和促進發展的財政能力,逐步解決因體制、政策原因造成的學校建設負債和鄉鎮企業負債的歷史遺留問題;在金融政策上,建議結合中國農業銀行的股份制改革,將其定位由“服務三農”擴展到“服務縣域經濟”,使新農村建設、現代農業發展、農民增收與縣域工業化、城鎮化緊密結合起來;在科技和人才政策上,加大政府對農業技術推廣的力度,通過支持農業企業大戶和農民專業合作組織,把適應市場的農業新技術新品種輻射轉移到農村。

(三)加強規劃引導,促進縣域農業產業化、工業化、城鎮化健康發展。以主體功能區規劃和區域規劃為基礎,強化城鄉規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃、城市群和產業帶規劃、特殊類型區規劃等規劃對縣域經濟的引導作用,明確縣域主體功能定位和生產力布局,科學規范引導縣域經濟的發展方式。

(四)加快縣域綜合改革步伐,不斷破除縣域經濟發展的體制障礙。緊緊抓住縣域經濟發展中的突出問題,抓住重點領域和關鍵環節,加快縣域綜合體制改革,不斷釋放縣域經濟發展活力。在行政管理體制改革上,逐步賦予縣級更大的發展自主權和決策權,認真總結部分地方推行省縣直轄的經驗。在所有制調整改革上,繼續解決好東中部地區的縣屬國有企業和鄉鎮企業的改制遺留問題,推進西部和東北地區縣鄉企業改制,全面盤活縣域國有資源。大力發展形成以民營經濟為主體的縣域經濟格局,支持健全縣域中小企業社會化服務體系,鼓勵城鄉居民特別是農民成為創業的主體。在土地制度改革上,以保障農民土地權益和保護耕地為根本,穩步推進農村土地制度的探索創新。在就業社保體制改革上,著力推進城鄉勞動就業一體化,構建城鄉統籌的勞務市場和勞動管理制度。逐步推進城鄉社會保障一體化,在不斷完善農村最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度的基礎上,積極鼓勵支持有條件的地區率先推行農民工和農民養老保險。□

(編輯/丹桔)