我國實施行政許可法的重大意義

張 亮

《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)已于2003年8月27日由十屆全國人大常委會第四次會議通過,并于2004年7月1日起正式實施。這部法律從1996年開始研究、起草到正式頒布整整用了7年時間,《行政許可法》總共八章,八十三條。本文主要闡述一下行政許可的概念與實施《行政許可法》的重大意義。

一、行政許可的概念

許可即準許、允許,指一方允許另一方從事某種活動,非經允許而為之,即屬違法行為。在不同的部門法中,許可的含義不盡相同。比如,在民法上,許可通常指土地所有人允許他人通過或使用其土地的行為,屬相鄰權研究的范疇;在知識產權中,許可是指所有人允許他人使用其專利、商標和著作權的行為。

那么,什么是行政許可呢?行政許可也就是我們通常講的行政審批。在2003年8月第十屆全國人大常委會第四次會議上通過的《行政許可法》,將行政許可定義為:“是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。”但一些學者認為該概念存在一個缺陷,它將行政許可的內容只表述為“準予其從事特定活動的行為”。我們知道,許可機關依法享有審查權,如果相對人的申請不符合法定條件,許可機關當然要做出不予許可的決定,而許可機關不予許可的決定并不能改變該行政行為本身的屬性,所以它仍然是一個行政許可行為。因此目前學術界普遍認為,行政許可的概念應該是:指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,并作出是否準予其從事特定活動的行政行為。

二、行政許可的特征

特征1:行政許可是行政機關的管理性行為。因為政府行為從大的方面來分有兩個方面:一種是具有行政管理性質;一種是不具有行政管理性質。行政許可它屬于管理性的行為。對有些不具有管理性質的行為,即使是政府作出的,也不屬于行政許可,主要有兩個方面:一是政府對民事權利的確定行為,二是政府對民事關系的確定行為。這些雖然表面看都履行了申請、審批、發證這么一個程序,但都不具有行政管理屬性,所以都不屬于行政許可。

特征2:行政許可是對社會實施的外部管理行為。行政許可法第3條第2款規定:“有關行政機關對其他行政機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批,不適用本法。”盡管它也是一種審批行為,但它調整的對象是內部的,所以行政機關內部的這種管理行為就不是行政許可。

特征3:行政許可是根據公民、法人或者其他組織提出的申請產生的行政行為。行政機關應針對行政相對人的申請,依法采取相應的行政行為,而不能是政府單方面作出的決定。

三、我國實施《行政許可法》的意義

1.有利于貫徹依法治國、依法行政。《行政許可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后,又一部規范政府行為的重要法律。以上四部行政法律在我國的實施,都極大地推動了我國民主與法治的發展,是我國民主與法制建設中的四個里程碑,標志著我國行政法制建設的不斷進步,對建設法治政府起到了巨大的推動作用。這三部法律的先后出臺,也為《行政許可法》的制定奠定了有利的立法基礎。《行政許可法》正是在此基礎之上,為適應進一步推進我國依法行政、建設法治政府的歷史進程而制定出臺的。按照建設法治政府的要求,現在政府應是有限的政府,透明、廉潔的政府,高效、服務的政府,誠信負責的政府。這些現代法治政府的基本理念和要求,全面體現在《行政許可法》所確定的原則及一系列制度規定之中,成為這部法律的基本追求。

2.有利于構建完善的行政管理法規體系。依法行政是政府運作的基本準則。針對行政機關違法設定行政許可和不予行政許可、權責脫鉤、監督不力以及忽視、剝奪公民對行政事務的知情權、參與權和監督權的問題,《行政許可法》規定了嚴格的法律責任和法律制度,明確規定行政權的行使必須與責任相統一,要向社會公開行政管理的主體、行政執法的依據、行政許可的內容、行政許可的過程及行政許可的決定,規定了行政許可聽取意見制度、說明理由制度、聽證制度和舉報投訴制度等。這有利于促進行政機關依法管理、依法辦事,有利于公民、法人和其他組織參與行政管理,并對行政機關進行有法律授權的監督。

3.是加入世貿組織新形勢的需要。經過11年的艱苦談判,我們終于成為世界貿易組織的正式成員,給我們的社會經濟各個領域帶來了深刻的影響。我們既然在經貿實踐中得到了益處,就要兌現入世時的莊嚴承諾,WTO要求成員國在對外貿易活動中,行政許可必須要用公開透明,并以規范的形勢來實施。通過制定行政許可法,我們將行政許可事項的范圍作了明確的限制,把游戲規則公布在發生糾紛之前,這有利于將我們在遇到經貿摩擦事件時,作出快速、有效、規范的行政動作。從而保護我國的經貿主體,有利于參加經貿國際條約和協定,這樣既可以與國際通用規則相協調,也可以更好地維護我們國家的經濟利益。

4.有利于加快政府職能的轉變。行政許可作為行政管理的一個重要手段,長期以來,由于受計劃經濟體制的影響,存在著許多問題。像許可事項過多、過濫。在某些領域,一講管理就要審批,審批就要發證、年檢,行政機關管了很多不該管、管不好的事情。行政許可法嚴格限制設定行政許可的事項范圍,在政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關系上,確立了公民、法人或其他組織自主決定優先的原則;在政府管理與市場競爭的關系上,確立了市場優先的原則;在政府管理與社會自律的關系上,確立了社會自律優先的原則。這些制度和原則對防止公權力對社會經濟生活和公民個人生活的過度干預,培育社會自律機制,發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用,促進政府職能切實轉變,具有十分重要的作用。

《行政許可法》不僅是對現行行政許可制度的根本性改變,更是對舊有的政府執政理念和執政方式的根本變革。行政許可法的立法宗旨,不單純局限于對政府行為的規范,更為重要的是,它體現了一種憲政精神的復歸,即國家的權力向社會、公民的回歸;倡導了一種嶄新的政府治理理念,即提高公民自治效率和效力。□(編輯/丹桔)