“兩免一補”教育政策實施的困境與建議

王　賢

摘要：“兩免一補”是國家為促進農村落后地區義務教育的發展而提出的一項政策，它的實行有效緩解了農村貧困家庭子女上學難的問題。然而，這一政策在執行中出現不少問題，陷入困境。為此，提出以下建議：增加財政投入，提高貧困寄宿生生活補助標準；加強立法，給予“兩免一補”政策法律上的保障；加強貧困生資助資金的籌集和管理；合理制訂“兩免一補”政策的實施方案，

關鍵詞：“兩免一補”政策困境建議

2001年，國家明確提出對農村義務教育階段貧困家庭學生實施“兩免一補”政策。“兩免一補”是“全部免除農村義務教育階段學生雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費”的簡稱。該政策由中央和地方各級政府共同負責落實，即中央政府負責免費提供熬科書，地方政府負責免除雜費和補助寄宿生生活費。“兩免一補”的對象是農村地區義務教育階段貧困家庭學生，同時還有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受義務教育的學生，還包括人均年收入低于國家貧困線家庭的學生、父母患重大疾病而喪失勞動能力的貧困家庭的學生、單親家庭經濟困難學生、因突發事件導致家庭貧困的學生等等。“兩免一補”政策的頒布和實施標志著我國義務教育改革進入新的歷史時期，它使農村落后地區實施義務教育有了進一步的保障。

一、“兩免一補”政策實施的困境

盡管“兩免一補”政策是黨和國家在經過深思熟慮和再三論證后做出的正確決定，具有很強的可行性，在地方各級政府的積極努力和配合下，“兩免一補”政策在不少貧困地區已取得明顯成效，但是，這一政策在落實過程中還是出現了不少問題，使“兩免一補”政策在執行中陷入困境。其主要表現如下：

1.基層財力匱乏，配套資金難以到位

根據“兩免一補”政策的規定。地方政府要分擔免除雜費和補助寄宿生生活費的責任。然而，在我國西部大部分農村地區，農村貧困家庭比例較大，貧困學生的比例較高，這就意味這些地區的地方財政要承擔相對比較多的財政補助。但是，作為國家劃定了的貧困縣，這些地方大多是自然條件惡劣、經濟社會發展比較落后的地區。縣、鄉政府的財政收入非常有限。財政狀況經常是入不敷出，政府再精打細算，也很難保證免除的雜費和貧困家庭寄宿生生活費專項資金的供給。這就出現了這樣的狀況：一方面，學校希望政府給予更多的資助額度；另一方面，政府不得不想方設法減輕自己的負擔。在經費無法保障的情況下，為了維持正常運轉，學校只得縮減開支或者向學生收取額外費用。對貧困家庭學生的寄宿生生活補助經費，目前的制度雖然規定由地方政府來負擔，但并沒有具體規定由哪一級政府來承擔以及承擔的比例。

2.受助學生的資格認定工作復雜，貧困生的甄別難度大

目前，我國各貧困縣受助學生人數是有限的，遠不能滿足所有申請人的要求。因此，就要對申請人進行嚴格的審查。而一般的做法是首先由省級政府將受助學生人數指標下達到市，由市再分配到縣，最后由縣教育部門按比例將其分配到各鄉(鎮)學校。享受“兩免一補”政策的學校，往往家庭貧困學生比較多。這樣一來，勢必就有一部分貧困家庭的學生享受不到“兩免一補”政策的資助，這就增加了學校對貧困家庭認定工作的壓力。

另一方面，雖然有相關政策規定學生家庭收入在某種程度以下可以享受資助。但在家庭收入基本沒有任何有效記錄的農村地區，對收入的確定就是一件棘手的事情。在同Jr村里，特別是在邊遠落后地區，大部分家庭處于貧困狀態，家庭之間收入差別并不明顯，這對受助學生的確定難度更大。由于名額有限，對于家庭困難程度相差不大的學生，往往有的得到資助，有的卻沒有得到資助。這往往引起部分沒有享受到資助的學生及其家長的不滿，使學校和教師承受較大的壓力。

3.資助覆蓋面偏小，資助額度偏低，無法滿足實際需要

目前，大部分在民辦學校就讀的義務教育階段的學生沒有享受到資助。雖然沒有相關制度明確規定只有在公辦學校就讀的學生才可以享受“兩免一補”政策，但大部分都沒有資助民辦學校學生。盡管早在2005年，國務院的《通知》就規定，進城務工農民子女在城市義務教育階段學校就讀的，與所在城市義務教育階段學生享受同等政策。但從有關調查的情況看。從農村地區跟隨打工父母進入城市讀書的流動兒童，大多數沒有享受到資助。另一方面，目前貧困家庭的寄宿生生活補助費由縣級政府財政承擔的制度使得資金來源失去保障。這直接導致了貧困家庭的寄宿生生活補助覆蓋面偏小，資助標準嚴重偏低。對貧困家庭寄宿生的生活補助根本不能解決其生活困難問題。

4.資助方式不當，給學生造成不良影響

按照現行制度規定，得到免費教科書和生活費補助的貧困學生，都要將其名單公布于眾，還要在免費教科書扉頁上加印“本書由國家免費提供”字樣。這些做法在一定程度上傷害了受助學生的自尊心。有些學生由于自尊心比較強，雖然自身家庭比較困難，卻不愿提出申請，而放棄資助。另一方面由于資助對象的界定難以公平，不可避免地出現偏差，引起學生不滿。在同等條件下，部分得不到資助的學生心存怨氣，有的會感覺到委屈和不公平，對他們身心造成諸多不良影響。

二、促進“兩免一補”政策實施的建議

促進義務教育的發展是我國政府應履行的義務。各級政府應該在促進“兩免一補”政策的落實上發揮主導作用，積極努力地促進“兩免一補”政策的順利實施。

1.增加財政投入，提高貧困家庭寄宿生生活補助標準

由于財政投入不足，在一定范圍和程度上導致資助資金無法按國家的統一規定落實。另一方面，資金缺乏也直接導致了資助面小。資助標準嚴重偏低。在財政資助資金的投入方面，省級政府應該承擔更大的份額。省級政府可以根據其所屬各縣(市)的具體情況撥付一定比例的資助金。如果資助金主要或大部分由縣級政府負責，那么多數貧困縣將由于財政短缺而無法保障資助金的撥付。貧困家庭寄宿生生活補助資金應該明確規定由省級政府來負擔，以確保學生基本的生活費用。在資金的調配上，應該嚴格按照地區貧困家庭寄宿生的實際人數進行資助，而不是按照地區總人數的多少或區域的大小來分配。

2.加強立法，給予“兩免一補”政策法律上的保障

教育是一種典型的非壟斷性準公共物品，教育的公益性決定了它的經費應由政府和其他非營利性組織來提供。義務教育經費則應該且必須由政府來提供，政府要為保障每一個適齡兒童接受義務教育的權利創造條件。放眼世界各國，我們可以看到，實行義務教育全免費是世界教育發展的大潮流。實踐也證明，實行免費義務教育制度是促進義務教育發展的明智之舉，是利國利民的大好事。要順應歷史發展的潮流，我們就要逐步對義務教育實行全免費。

目前我們所執行的“兩免一補”政策，可以說是走向義務教育全免費的一個過渡性政策。一個好的政策要發展，就要有法律做后盾，使其穩固下來。國家應該盡快修訂義務教育法，明確義務教育支出在財政支出中應占的比重，并詳細規定在所有的義務教育經費中用于支持“兩免一補”政策的數額以及將來增長的幅度。我們只有把“兩免一補”政策以法律的形式固定下來，使它成為義務教育法的一個有機組成部分，它的發展才會顯現出無限的生機與活力。

3.加強家庭貧困學生資助資金的籌集與管理

雖然中央和省級財政不斷加大對西部落后地區義務教育的資助額度，但畢竟中央和省級財力也都是有限的。所提供的資金遠不能滿足全部資助的需要。因此，多渠道籌措資金則是資金來源的重要保障。為了增加稅收，中央政府可開征教育稅，所得收人專門用于貧困學生資助。同時，地方各級政府可以廣泛宣傳，充分發動各種社會力量來捐資助學，幫助貧困地區學生完成義務教育。在資金管理上，首先要保證“兩免一補”資金全額及時地發放到被資助的學生手中。政府要加強對資金的監督，實行資金管理責任制，嚴禁任何單位和個人侵占、截留、挪用“兩免一補”資金。

4.合理制訂“兩免一樸”政策的實施方案

為了確保“兩免一補”政策順利實施，全國應該有一個相對統一的實施方案。由于各個地區的具體情況千差萬別，各級政府和相關部門要在國家統一方案下制訂符合當地情況的具體方案。在“兩免一補”受助生資格的界定方面。應該把以下因素納入考慮范圍：家庭主要成員的經濟狀況和主要開銷方向；家庭主要成員的健康狀況；家庭經濟結構、自然條件、學生撫養以及天災人禍等。在家庭貧困生資格審核上。審核人員應該包括學生所在村村委會負責人、學生班主任、貧困生家長代表、群眾代表等成員，不僅要審核學生所提供的證明材料，還要進行實際調查，以防止弄虛作假。最后要綜合各方面人員的意見，并做出結論。

為了確保審核的公平、公正，審核的結果一旦確定，應立即在一定范圍和一定時間內進行公示。如果在公示期內，有人提出異議，應及時調查處理有關問題。