關于基礎教育均衡發展的七個問題辨析

程紅艷　付　俊

基礎教育均衡發展，從最一般的意義上說，是保證基礎教育階段，尤其是義務教育階段的公立學校有同樣的物質資源投入、均衡的辦學條件和師資水平。從社會發展角度來說，保證社會各階層有同樣受教育的權利，尤其是弱勢群體，如農村兒童、城市貧民子弟獲得同樣的發展機會。教育均衡發展意為減少城鄉差距、地區差距和階層差距的教育整體發展。2002年以來，教育均衡發展逐漸進入學術視野和公共政策領域。但是，教育均衡發展從理想走向現實還需要很長的過程，其中一些常見問題、熱點問題或者未來可能出現的問題，尚需進一步討論和辨析。本文辨析了七個關于基礎教育均衡發展的新舊問題，試圖進一步廓清均衡發展的內涵。

一、基礎教育非均衡發展是否主要是由于經濟非均衡發展造成的?

經濟發展的非均衡狀況可以解釋東西部地區之間、城鄉之間的教育非均衡發展。然而，據研究，教育發展的地區差異已超過經濟發展的地區差異，而且在同一地區、同一縣市、同一城區，也存在明顯的區域內教育非均衡發展。筆者曾經走訪過同屬一個城區的6所中學，即使處在同一城區，它們之間的差距也是明顯的。所有學校的教師都很清楚自己所在學校屬于幾類學校：一類初中是改制學校；二類初中歷史長、基礎好。過去是完中；三類初中過去和現在一直是單設初中。在筆者看來，6所學校也因硬件設備、招生規模、學生家庭的社會背景而被鮮明地分為三種學校。一種是改制學校，規模大、名氣響；一種是城市中心學校，位于老城區；還有一類是城郊學校，位于城區的交接處，或城鄉交界處。6所學校中的一所改制學校集中了全區二分之一以上的好生源，一年招收1100左右的擇校生，共有64個教學班，班級平均有60多個學生。學生多來自家庭條件較好的中產階級，如大學教師、銀行、政府機關、老板等，家長受教育一般在本科以上，家長對學校教育非常配合，每年4000個學生中只有4－5個申請減免學雜費。一所城市中心學校則聚集了老城區下崗工人、臨時工、文化程度不高者的子女，招生人數從1998年的2000人銳減到2004年的100多人，每個班只有30多個學生，在校生360人中有180多人來自低保和農民工家庭，幾乎無公務員子女。一所城郊學校是農民和工廠子弟的聚集所，農民子女占到三分之二以上。教師和學生處于相對單純和封閉的狀態，學校財政拮據、設備陳舊，一般城市學校每年賬面上有40－50萬的開支，而它們則不到20萬。三種不同學校中教師的經濟收人和教師所處的社會階層也不同。顯然，好學校匯聚了中上階層子弟，而差學校則容納了城市貧民、打工和農民子弟，學校復制和擴大了社會不公平和階層差距。

同一城區各中小學在招生規模、班級規模、教師素質和資源配置方面存在著巨大的差異，因此，經濟非均衡發展造成的教育非均衡發展還是表象的，其實原因恐怕是一種根深蒂固的精英主義——將最好的人才集中到最好的學校中?！稗k教育需要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學，重點中學。重點大學；要經過嚴格考試，把最優秀的人集中在重點中學和大學?！本⒅髁x思想強調必須為人才和精英盡早提供良好教育，讓他們就讀最好的小學、中學和大學。精英主義固然能培養和選拔最優秀的人才，卻不能從整體上提高民族素質；在生產力較低、資源緊張的社會中固然能發揮作用，而在教育規模不斷擴張、資源不斷豐富的今天則造成了極大的人才浪費。學校教育從小學起就開始以成績或升學為標準在越來越多的學生身上貼上失敗者的標簽。自然，精英和人才并非不需要，但這是高等教育的任務，基礎教育的任務是造就公民，面向全體國民，提高民族素質。理不清這個關系，高等教育和基礎教育都會受害。

二、教育均衡發展是否主要是政府的責任?

無疑，推動教育均衡發展的主體是政府，在教育政策導向存在偏差的情況下，任何個人的努力都不會使學校教育得到全面改善。政府部門應增加教育投入，應保障公平、協調而合理的資源分配，在完善督導評價體系過程的同時，對學校不斷放權。但是，其他人、學校和社區有沒有責任?

學校之間的非均衡發展，也必然反映為學校內部教師和學生發展機會的不平等。學校也成為教育非均衡發展的推波助瀾者，校內差距對學生的影響甚至超過了校際差距。一個學校的學生，或者打著同一牌子學校的學生在教師配備和儀器設備供給方面差距巨大。在家長心目中，學校也存在明顯的好壞差異，他們情愿掏錢為孩子購買好的教育資源，很多家長支持學校分快慢班，也成為影響教育非均衡發展的一股力量。

基礎教育均衡發展最終要保障每個學生都有同樣的受教育和發展的權利。在學校層面上。學校有義務為每一個受教育兒童提供相對公平的學習條件、機會。教師應該在課程教學中平等對待每—個學生，為他們的健康成長提供平等的服務，促進學生多元智能得到全面、和諧發展，尤其應該關注那些弱勢學生。這樣一來，推進教育均衡化發展的責任就不僅僅局限于政府層面上，還要落實到學校層面、教師的課程教學中。教育均衡化也就不再僅僅是政策、口號，而是最終體現到每一個學生的發展上。教育均衡發展不能僅僅依靠政府的力量，政府承擔責任自然是基礎教育均衡發展的第一步，要走好第二步、第三步還要求教育決策者、教師、校長、家長更新教育觀念，實現學者、家長、社區和學校之間的多種有機的聯系。大學和中小學之間的溝通、互動以及整個教師行業成員之間相互學習、激勵都對教育均衡發展有重要意義。當學?？梢詮纳鐓^和社會中吸取更多的資源和精神支持時，它就會向擺脫官僚主義邁進一步。

三、“擴大優質教育資源”是不是實現教育均衡發展的手段?

有論者認為，示范學校具有示范性，它的擴張可以看作是推進均衡發展的一個手段，是促進學校共同發展的催化劑?！霸诂F實教育發展的‘不平衡階段，城市示范性高中的功能應該是‘核——輻射、帶動和凝聚其他高中。一個地方沒有基礎教育的‘核心校，則高中盲動發展，整體在低水平上循環?！比绻灰痉秾W校和重點學校，那么均衡發展就是一種平均主義。在教育投入有限的情況下，我們與其全面鋪開去改造所有的薄弱學校，還不如集中力量擴大優質教育資源(是擴大而非錦上添花)。這比改造薄弱高中來得更省力、更有成效。不斷擴大優質教育資源，使接受優質教育的學生比例逐步提高，是在更大范圍內和新的層次上實現一種均衡。教育均衡不是一個靜態的概念。而是一種動態的過程，它是不均衡——均衡——不均衡的循環往復和循序漸進，最終達到相對的高位均衡。所以優質教育的出現雖帶來了暫時的不均衡，卻是促進高水平均衡的前奏。有論者則不以為然，認為當前示范學校和窗口學校是人為的?！艾F在的問題是我們這些‘窗口學校究竟算不算典型?我們認為真正的典型必須有指導作用。而脫離實際的典型，大家望塵莫及的典型，是一騎絕塵，誰也學不了的典型，不能叫典型，只能算‘花瓶。不客氣地講，其作用也僅僅是提供給上級領導

參觀欣賞而已，是典型的形式主義產物。另外，典型的重要意義在于其獨有的自創性，它主要是靠自身的努力和創造而形成的，往往有很深的底蘊。而我們現在的所謂‘窗口學?；颉攸c校，大多數是人為的，是由上級領導部門‘保出來的，并不具備任何典型意義?！敝攸c學校的形成依靠的是經濟投入和好生源，它們的經驗不具有可借鑒性。兩種意見針鋒相對。筆者以為，將“擴大優質教育資源”看作是實現教育均衡發展的手段，理由并不充分。“擴大優質教育資源”口號的背后，是利益的驅使，是利用優質教育資源來吸收更多的社會資本，需要用高收費和更大的招生規模來保證學校正常運轉，它于提高教育的質量無益，主要是來自于市場的推動，而非遵照教育規律的行為。因此，“擴大優質教育資源”，規模的擴大并不能帶來教育質量的有效提高，反而可能由于管理難度的增加而降低效益，對其他學校的發展造成沖擊，帶來重復投資和重復建設的隱患。有的地方教育局甚至打出了“傾全區之力辦好某某中學”，擴大優質教育資源實際上是以抽空普通學校的優秀師資和優秀生源為代價的，是以犧牲普通學校和薄弱學校的發展為代價的，造成了越擴張社會分化和學校差距就越嚴重的局面。差學校由于失去好生源而喪失了發展的希望，學生也失去了平等發展的機會。

四、強調均衡發展是不是削高就低?

在教育資源逐漸豐富的情況下，各種名義上的、實質上的重點學校還有無存在的必要?這始終是一個有爭議的問題。

有人認為，基礎教育均衡發展絕不意味著“殺富濟貧”，不是限制優質教育資源的發展，不是把高水平的地區、學校拉下來，而是要盡可能縮小區域之間、學校之間的差距，把低水平的地區、學校扶上去，從而實現基礎教育的高層次均衡發展。因此，重點學校還是要辦。特別是一些重點中學的校長，認為辦優質教育是必然的，發展不平衡是必然的。還有論者認為，不要重點學校是走入了均衡發展的誤區，是一刀切的平均主義。

本文認為，一方面保持重點學校的地位不可動搖，另一方面對薄弱學校稍加傾斜，這種策略不可能對基礎教育非均衡發展狀況有根本觸動。在教育投入有限的情況下，要實現教育均衡發展就要求教育經費的分配更加公平合理，必然會對種種重點學校有所限制和抑制，某種意義上的“削高就低”、“劫富濟貧”是不可避免的。

教育均衡發展要求重新確定標準，建立標準型的學校以保障辦學條件均衡，通過教師和校長定期輪流和替換制度來保障師資均衡，通過限制擇校以保證生源均衡。重點學校的發展將經歷“受限制——被淡化——走向終結”過程，最終變成一個歷史名詞。隨著改制學校的產生、優質資源的擴張，學校傳統的“寶塔式”格局呈現出兩極分化的態勢，變成了中間小、兩頭大的“啞鈴型”，不利于保障弱勢群體兒童的平等的受教育權。同時，普通學校和薄弱學校教師實際上處于競爭格局之外，他們對學校建設缺乏信心和主動性，雖然對不同學校收入的巨大差異深感不公，但是他們卻認為好學校產生主要是因為政策支持，而非自身努力，政府想讓哪個學校變好哪個學校就能變好。可見，差距過大就失去了觸動學校發展和增進校際競爭的作用。

不要重點學校是不是削高就低、矯枉過正?會不會降低基礎教育的質量?在均衡發展的情況下，學校在同—個起跑線上競爭，—個學校的發展不是以犧牲其他學校發展為代價的，教育管理為學校的發展創造了公平競爭的教育政策空間，將校長從“找錢”的經濟壓力中解脫出來，將教師從追求升學率的工作壓力中解放出來，讓教師享有同樣的專業發展機會，更好地激發多數普通學校教師和校長的積極性，這樣才能為社會發展培養更多的、多方面的人才，提高國民素質，而不是像過去只關注少數成功者。當然，均衡發展并不是無視學校特色和要求所有學校齊步走。均衡發展的基礎教育所追求的是教育質量的整體提高，謀求在公平、寬松的環境中涌現出更多來自基層教師和學校的創新。

五、高中階段教育要不要均衡發展?

有人認為，高中階段屬于非義務教育階段，是一種選擇式的教育，應有更大的自主辦學權和發展的活力。高中教育并不存在要保障每個公民平等受教育權的問題，因此推行教育均衡發展，主要是義務教育階段的事情，高中階段可以不遵循。

但是，高中教育對初中教育有很強的導向性，有的論者提出高中階段也要兼顧均衡發展原則?！皬拇龠M的對象來看。以義務教育為重點，但是要包括整個基礎教育的公立的學校教育，也要考慮到高中，高中階段的發展思路要從一開始就從均衡發展來設計，這是大的思路。因為到發展完了再去講均衡，那代價就大了。”本文以為，公立教育具有公共性，因此，公立高中階段的學校之間的差距不宜過大，政府對高中階段學校的建設也應標準化、透明化，在辦學條件上必須實現均衡，具體來說，學校的生均占地面積、生均教育經費、生均建筑面積、生均圖書和儀器設備值大體相當。高中階段學校差異太大，示范性學校與非示范性學校差距顯著，對義務教育階段也會產生不良影響，會增加義務教育階段的競爭和擇校，使得義務教育均衡發展大打折扣。目前有些地區嘗試將重點高中的名額按比例下放到各個初中去，使得薄弱初中的學生也有了上重點高中的可能，這在某種情況下保障了義務教育的均衡，促進了高中教育的生源均衡。但是，這種嘗試是小范圍的，還不能從根本上解決問題。

自高校擴招后，高中教育變為瓶頸，為了滿足人們受教育的需要，不得不引入市場機制來吸納社會資本以增加教育投入，擴大學校規模。這種策略只是權宜之計。長期高收費會使貧困子弟被排除在高中校門之外，帶來嚴重的教育公平問題和社會問題。在高中教育不斷普及化、大城市醞釀拉長義務教育年限的趨勢下，在高中學齡階段的人口高峰過后，公立高中教育也應降低收費，追求適度均衡發展，做到師資和教育投入的均衡化，防止個別學校過分豪華，結束目前最好的學校在中國，最差的學校也在中國的狀況。

六、均衡發展會不會降低公立學校的質量?

任何一種教育政策或教育思想都不可能徹底解決所有的教育問題，總是在解決了一個問題時。又產生了另一個問題。正如人們常說的，民主制度不是最好的制度，而是產生問題最少的制度。同樣，均衡發展雖然是教育公平、教育民主化的必然要求，但是，強調教育均衡發展不能解決所有的問題。對教育均衡發展可能帶來的結果要有充分的思想準備，積極應對。

在日本、韓國和臺灣等地區較早地實行了教育均衡發展。試圖“以一張圖紙建所有學?！?。美國也實行了限制擇校的策略，一所大城市中心地區的學校出現了下列情況：弗蘭克林高中的畢業率只有7％，有93％的學生輟學。上午點了名，下午再想點名時就沒有精神了，因為只剩下44％的學生了。這種情況在中國的公立學校會發生嗎?會不會因過分強調公正而降低了效率?均衡發展要求淡化學校排名，在這種情況下，學校發展的動力在哪里?以前。學校發展的動力是為了獲得社會聲譽和爭取生源，為

學校排名而爭，為生源而爭；在均衡發展的狀況下，生源是就近人學的。師資質量是大體相當的，且定期流動的，怎樣保證學校之間適當程度的競爭?會不會導致公立學校的惰性?筆者以為，中美文化的差異，家長對子女的高期望使得中國公立學校可能不會出現美國式的狀況。學校在起點均等的不斷發展中，教育質量會自然地呈現正態分布狀態－70％的學校處于中等；15％嶄露頭角。成為人們信任的優秀學校；15％的學校由于各種原因落后擺尾，通過學校之間的適度競爭來促進教育質量的整體提升。

預計均衡發展對每個地區產生的影響會不同。在推進均衡發展的初期，由于薄弱學校和重點學校都有些不知所措，可能會在發展上陷入彷徨。隨著均衡發展的深入推進，更多學校發展積極性會被調動起來。均衡發展成為慣例和通則，可能會帶來極少部分學校因為自身問題變為薄弱學校，缺乏動力和陷入停滯，此時可以通過提高學校質量的標準來推進多數學校的發展。均衡發展不是一個終結的靜止狀態。而是動態發展的。

七、均衡發展會不會造成私立學校與公立學校的抗衡?

在美國和日本。有些地區出現了“逃離公立學?！钡内厔荨＜议L們或者逃離城區學校，進入郊區，使得城區中學情況進一步惡化；或者對公立學校失望，寧愿進入高收費的私立學校。

可以預想的是，教育均衡發展會給私立教育帶來更多的發展空間。改制學校發展或者變為私立，或者退為公立學校，無論如何都會為私立學校的發展留出空間。新中國成立以來。公立學校一直保持著強勢地位；改革開放以來，私立教育成為公立教育鐵板中破土生長的嫩芽。但是，由于政策缺乏連續性。法制不完善，私立學校的發展一波三折，尤其是近幾年更受到嚴重沖擊。這對于教育事業發展是不利的。

教育均衡發展削弱重點中小學的地位，限制擇校與收費，形成“公辦不擇校，擇校到民辦”狀況。在市場體制和教育立法逐漸完善的情況下，私立學校有可能替代重點學校的地位。成為滿足人們享受優質教育資源的首選。學校教育的發展可能會出現根本的變革：最好的中小學不再是公立學校，而是私立學校，因為它能靈活高效地適應社會需求。這種情況一方面是有利于教育發展的，它可以通過市場的方式更合理、合法地將社會資本引入學校教育，從而減輕地方財政和中央財政的負擔，使公立基礎教育獲得更多教育經費；另一方面，這種情況也不宜過度、過早，以免引起社會分化和貧富加劇。

楊東平在《中國教育藍皮書(2003年)》中指出：“在經歷了若干年追求數量的增長、規模的擴大之后，中國教育將進入一個以內涵發展和制度變革為主的新階段。在這個階段。改革將是比發展更為重要的目標，品質的提升將成為比數量的擴張更為優先的追求。評價和說明教育的關鍵詞將是均衡、公平、民主、效率、適用、純潔，等等?！庇欣碛烧J為中國教育正處于岔路口，面臨著重要的抉擇，教育必須從關注英才的發展轉為整個民族素質的提高，從效率第一到促進社會公平為先?；A教育均衡發展是一種促進教育公平的烏托邦，卻是一種必要的烏托邦。