我國財(cái)政投融資的制度缺陷與優(yōu)化策略探究

[摘 要]我國現(xiàn)行的財(cái)政投融資制度很不完善，還沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政投融資的思路限制。優(yōu)化投融資制度，能夠促進(jìn)有效實(shí)行宏觀調(diào)控政策，保證中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政投融資 制度 缺陷 優(yōu)化 策略

作者簡介：鄭顯理（1973-），男，浙江杭州人，浙江理工大學(xué)講師，教學(xué)部主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、我國財(cái)政投融資的制度缺陷分析

（一）財(cái)政投融資范圍界定不嚴(yán)，與銀行的投融資功能分工不清，存在錯(cuò)位。一方面，我國財(cái)政投融資尚未退出經(jīng)營性、競爭性的項(xiàng)目，使那些原本可以利用市場融資的項(xiàng)目卻使用了財(cái)政投融資，加劇了行業(yè)的不公平競爭；另一方面，本應(yīng)使用財(cái)政投融資的一些項(xiàng)目卻轉(zhuǎn)而依賴銀行，導(dǎo)致銀行不良債務(wù)急劇上升，進(jìn)一步阻礙金融體制改革的深化。

（二）財(cái)政投融資粗放型明顯，效益不高，盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象比較普遍。在實(shí)際操作中，不能有效起到產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向作用，甚至出現(xiàn)有償資金無償使用，資金投放缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析，尤其在一般性的工程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后不進(jìn)行評(píng)估，使財(cái)政投融資法維持自身“融資投資還款”的良性循環(huán)。

（三）財(cái)政投融資的渠道和主體單一，運(yùn)行資金匱乏。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢(shì),與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。對(duì)民間資本進(jìn)入限制過嚴(yán)導(dǎo)致了財(cái)政投融資主體單一，使資金匱乏現(xiàn)象持續(xù)存在，而國家對(duì)政策性銀行的撥款又難以保證。據(jù)估計(jì)，由于投融資制度缺陷，當(dāng)前中國至少有16萬億的民間資金被閑置。在電力、鐵路、公路、水利、交通、能源、郵政電信和市政設(shè)施等行業(yè)，不僅民營企業(yè)無法進(jìn)入，其他行業(yè)的國有企業(yè)也難以進(jìn)入。

（四）財(cái)政投融資尚未構(gòu)建一個(gè)公平、公正、透明的招投標(biāo)體系，缺乏有效的法律保障和法律監(jiān)督。尤其是在投融資資金的市場準(zhǔn)入、行政審批、公平競爭等方面的法制建設(shè)相對(duì)薄弱，不能很好地體現(xiàn)招投標(biāo)的“誠實(shí)信用”原則和“競爭定價(jià)”原則，投資者的利益無法得到充分的法律保障。

二、優(yōu)化我國財(cái)政投融資制度的策略和建議

優(yōu)化中國投融資制度的策略，從根本上說，是要對(duì)財(cái)政投融資進(jìn)入和退出兩大關(guān)鍵機(jī)制進(jìn)行再造；只有這樣才能較好地同時(shí)解決財(cái)政投融資的資金短缺、效益低下和中小企業(yè)、高新企業(yè)和民營企業(yè)三類企業(yè)的融資難問題。在進(jìn)行我國投融資體制改革的過程中，應(yīng)當(dāng)注意和加強(qiáng)以下幾個(gè)方面。

（一）科學(xué)確定財(cái)政投融資領(lǐng)域，厘清財(cái)政投融資和銀行投融資的界限。從世界范圍來看，盡管各國經(jīng)濟(jì)體制性質(zhì)不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不同，但是財(cái)政投融資的主要領(lǐng)域卻具有一定的共性。各國的財(cái)政投融資主要集中在具有公共性、基礎(chǔ)性、外溢性的領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投融資等諸多方面。使財(cái)政投資盡快退出經(jīng)營性、競爭性的項(xiàng)目。把財(cái)政投融資重點(diǎn)放在主要體現(xiàn)在市場失效而政府有效的非盈利公益性領(lǐng)域和市場失效或低效的低于社會(huì)平均利潤率的領(lǐng)域，有利于社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于民間投資、結(jié)構(gòu)調(diào)整和改善消費(fèi)條件的領(lǐng)域。

（二）積極擴(kuò)大財(cái)政投融資的資金來源，努力創(chuàng)造投融資渠道多樣化。財(cái)政投融資的資金來源渠道應(yīng)該具有低成本、集中穩(wěn)定和長期性三個(gè)特點(diǎn)。應(yīng)該廣泛采取多種渠道籌措資金，包括政府財(cái)政資金、政府向外國金融機(jī)構(gòu)和外國政府的借款、外國直接投資、民間私人投資和社會(huì)資金等。

應(yīng)該提高地方財(cái)政的投融資功能，可以允許部分財(cái)政狀況較好的地方，發(fā)行中央特許、地方財(cái)政擔(dān)保的“公共工程”專項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券；可以通過把上市公司的國有股用可轉(zhuǎn)換債券形式轉(zhuǎn)讓，將部分國有資產(chǎn)在市場上變現(xiàn)，所得資金投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施等。

（三）倡導(dǎo)投資主體多元化，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，最大限度開放行業(yè)準(zhǔn)入領(lǐng)域。我國對(duì)允許民間投資的行業(yè)和領(lǐng)域限制過多、過廣的問題，這是當(dāng)前有效投資需求不足的重要原因。放寬民間投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間投融資活動(dòng)。其實(shí)，我國政府投資的領(lǐng)域太寬，許多可以由民間資本投資的領(lǐng)域還沒有交給私人投資，甚至一些已經(jīng)允許國外資本投資的領(lǐng)域還沒有允許國內(nèi)民間資本介入。對(duì)民間投資設(shè)限過寬過嚴(yán)，將影響中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，促進(jìn)民間投資任重道遠(yuǎn)。

（四）大力發(fā)展政策性銀行。20世紀(jì)40年代以后，政策金融在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是經(jīng)濟(jì)起飛階段，成為政府推行經(jīng)濟(jì)政策的有力工具，起著重要而獨(dú)特的作用。在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，如德國、日本、韓國等，政策性銀行作用很大，日韓兩國政策性銀行在亞洲金融危機(jī)中，承擔(dān)了處理危機(jī)的重任。世界上政策性銀行的核心是政府信用。

我國政策性銀行是以信貸融資為基礎(chǔ)，沒有明確設(shè)立財(cái)政融資和信貸融資之間的嚴(yán)格界限，財(cái)政融資侵蝕信貸融資，使政策性銀行在信貸融資的基礎(chǔ)上承擔(dān)了相當(dāng)多的財(cái)政政策任務(wù)，沒有按照信貸融資規(guī)則運(yùn)行，造成了一些新的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）積極探索符合中國國情的財(cái)政融項(xiàng)目運(yùn)營模式。對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目，主要采取政府投資、政府經(jīng)營的模式，授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營管理。對(duì)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，國外運(yùn)用得比較成功、且適合我國實(shí)際的模式主要是：政府和民間合作投資、民間經(jīng)營模式；建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓模式（BOT）；建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營模式（BTO）；購買建設(shè)經(jīng)營模式（BBO）。在我國應(yīng)研究如何完善BOT項(xiàng)目融資機(jī)制，創(chuàng)造BOT融資中國化的基本條件，一方面要允許BOT項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目收入和財(cái)產(chǎn)作為擔(dān)保籌集資金，銀行直接貸款給項(xiàng)目公司，實(shí)行項(xiàng)目本身融資，否則投資者就無法籌集到項(xiàng)目所需的巨額資金；另一方面，投資者是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的第一承擔(dān)者，他們承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要高于政府，所以要盡量減少投資者的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，還有租賃開發(fā)經(jīng)營模式、管理合同模式以及政府和民間就項(xiàng)目合資組建公司的共同投資經(jīng)營模式等，對(duì)每一種新型的投融資方式都要進(jìn)行符合中國國情的研究和改進(jìn)。

（六）政府做好財(cái)政投融資的宏觀調(diào)控和績效評(píng)估，減少對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目過多的直接干預(yù)。我國國有企業(yè)與政府的密切關(guān)系根深蒂固，政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)太多，方式過于單一，間接干預(yù)和政策引導(dǎo)還沒有成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要手段。在在投融資制度改革中，應(yīng)進(jìn)一步減少政府對(duì)企業(yè)投資融資的直接干預(yù)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)功能。

（七）促進(jìn)財(cái)政投融資項(xiàng)目管理法制化、規(guī)范化，實(shí)行有效的全程監(jiān)控、審計(jì)。歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)行全過程的制度化、規(guī)范化管理。而我國財(cái)政投融資項(xiàng)目管理效率低下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)投融資項(xiàng)目管理的立法和制度建設(shè)，建立量化指標(biāo)體系和項(xiàng)目監(jiān)管信息系統(tǒng)，將財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目真正納入規(guī)范化、程序化監(jiān)管之中，營造了良好的投資環(huán)境，既充分有效地提高了財(cái)政投融資資金使用效率，又保證了市場主體公平、自由、競爭、透明的競爭。

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