《行政學研究》在公共管理中的應用

【摘要】 威爾遜的《行政學研究》作為公共行政學學科產生的標志性文獻，為整個公共行政學的發展奠定了堅實的理論基礎。分了析《行政學研究》的主干結構和主要內容，并在結構和內容的基礎上對威爾遜“政治——行政”二分框架的意義進行了總結。

【關鍵詞】 威爾遜；行政學；框架

威爾遜的《行政學研究》作為公共行政學學科產生的重要標志性文獻，以其提出的“政治與行政二分”框架為公共行政學科研究做出了巨大貢獻。這篇發表在《政治科學季刊》上的論文，用生動通俗的語言力圖闡述行政科學的獨立性和其他特點，并用形似散漫的結構集中討論了從“行政科學的產生”到“地方與聯邦自治”等幾個主題，全面地將公共行政科學與政治學中進行了區分。

一、文章結構梳理

為便于分析，現將論文結構圖整理如下：

論文結構上的特點也從語言中得到充分運用，每一個要說明的問題，都有威爾遜設問的提出，隨著問題的提出，問題逐步深入，從行政學存在的原因，到其產生和發展的時間，從普魯士國王的成功經驗到法國大革命和拿破侖時期法國專制的存在，從美國人民主權到對公眾輿論的評價，從歷史經驗的缺乏和客觀現實的限制到提出憲法與行政問題的區別，又從公眾輿論的特點提出文官制度的理想模式，最后在全文分析的基礎上提出了行政學的研究原則和方法。

二、文章內容分析

在對此篇文章的結構進行比較細致的梳理之后，我們再來細細咀嚼其中的精髓。行政學的產生和所有的學科一樣，獨立學科的產生既需要時代背景的孕育，也需要理論基礎的支撐。而威爾遜的這篇論文正承擔了行政學作為一門獨立學科出現的重要理論基礎這一角色，而學科產生的時代背景，則在《行政學研究》里有較為詳細的表述：民主制度的建立，政府角色的轉變使得行政管理已經不再處于陰暗不為人所重視的角落，而為了更好地行使民主權力，成為一門獨立學科，有自己的研究方法，為人們所認識。

談及行政學的產生，其產生的時間和地點也是有助于我們更好地理解這一問題的。根據威爾遜的論文，“美國的學者迄今都沒有在這門科學的發展中發揮重要的作用，行政學的博士都產生在歐洲。” “它是由法國和德國的教授們發展起來的”。而對于行政科學首先在歐洲得到重視，威爾遜認為是歐洲政府的壟斷性使其迅速采取的各種手段能得到有效的執行，使得行政學的研究在歐洲更為便利。行政科學受到廣泛重視的原因時間為何“姍姍來遲”，既然行政機關作為政府最明顯的部分，經歷了和政府本身一樣漫長的歲月，那么行政學產生如此之晚，必然有其特殊原因。從理論上看，政治學研究的結構性傾向導致了人們對行政的忽視，而政治學的這種結構性傾向是由當時的時代背景所決定的，“在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在政府的結構方面”，而美國作為一個新興國家，并沒有在政府工作方面遇到大的困難，加之對國外行政學研究的不重視，行政學遲遲沒有在美國得到充分的發展。

1．阻礙因素

對于當時的美國，一切政府工作的原則首先就是自由，但分散的人民主權并不能為行政管理的發展提供任何便利條件，只是使得類似“集體的無理性”表現得更加明顯，行政權力行使更加困難而已。這在“以投票決定一切”的美國表現得尤為突出——在對公眾輿論的尊重和改變輿論的需要間，似乎沒有一個平衡存在，而控制著權力的公眾輿論并非一個理性的集體，對歷史經驗的沿襲和偏見時時刻刻影響著輿論的導向，從而使得“教育”變得必要。威爾遜提出，即使是教育，在民主主權下，也有其格外的困難，因為這意味著對真理表達的清晰性和平易性要求很高，而這卻不是那些管理者所能做到的。

在這一部分，我認為威爾遜給你個提出了四個需要注意的阻礙因素：①人民主權的分化；②改革為大眾接受的困難性；③對輿論的尊重和改變輿論的困難性；④對真理表述為輿論接受的可能性。威爾遜認為這些因素在美國體現得尤為突出。

2．行政學研究的題材及特有目的

在這一部分，威爾遜似乎在重復強調前面已經提到的“行政學與政治學二分”框架，但事實上，威爾遜只是在用學科間的比較的方法使得行政學更為清晰地呈現，避免混淆。他首先論述了行政學與政治學間的區別與聯系，并引用德國學者的話說明“行政管理置身于政治所有的范圍之外”，最后，他對憲法問題和行政管理問題進行了進一步闡述，表明只有憲法原則下的自由才是人們所擁有的自由，行政管理下的自由僅僅是其程序上的實現。

在比較后，公共行政的概念便得到了比較全面的概括。在這一部分，威爾遜對憲法的作用進行了界定，認為要區分“一般決策”和“特殊手段”，只有承認行政官員的主動性才能保證行政有效率。對于“分權”問題上憲法與行政管理的沖突，威爾遜進行了比較深刻的思考，認為民主制度下的分權，只有在“巨大權力”和“不受限制的自由處置權限”下形成對責任承擔者的激勵，才能使得民主分權下文官的行政效率。

3．公共輿論與行政管理

正如開篇所提出的，“大多數人以前僅僅聽命于政府，現在他們卻指導著政府。有些國家，政府曾經對朝廷惟命是從，而現在卻必須遵從全民的意見”，正是在這樣的背景下，公共輿論與公共行政間的關系發生了劇變，如何理解此時公共輿論和行政管理的關系對于公共行政的職能界定具有重大意義。

雖然威爾遜認為“公共輿論對行政管理起權威性評論家的作用”，但緊接下來的三個段落，威爾遜從美國的投票式決策、輿論的教育問題等來限定了輿論對行政管理作用的范圍，這樣看起來似乎矛盾的一個部分，實質上承接了上面他所闡述的關于“巨大權力”和“不受限制的自由處置權限”的論述，同時，也緊緊扣住了其“政治與行政二分”框架的中心。看似討論輿論與行政管理的一個部分，實質上也直指向論文的中心。

4．公共服務機關的后備人員

一個學科的正式誕生，必然伴隨著一個獨立教育體系或者科目的出現，對于公共行政，也是如此。在這一部分，威爾遜集中討論的問題就是文官后背人員的準備方式。其提出的“理想模式的文官制度的方式——選舉和經常性的公開協商”以及“競爭性考試”到現在已經成為各國選擇行政官員的主要方式。

5．研究行政學的方法

每一門獨立學科都有其系統的研究方法，通過比較，威爾遜認為不同政治體制下的行政管理具有相似性——結構性相似以及合法目標的相似。從而構成了其認為引進外國行政制度的可能性，在排除成見和嚴格區分政治和行政的前提下，威爾遜在這一部分提出，比較研究是行政學研究的方法。

許多西方學者至今仍認為，比較研究是行政學研究的唯一方法，威爾遜雖然在論文里并沒有明確指出比較研究的主宰地位，但事實上他已經將比較研究的方法帶入了整篇論文的寫作，這是符合當時美國的的時代特征的。當時美國的政治制度發生了翻天覆地的巨大變化，在當時政治與行政仍然不分界限的情況下，政治格局的改變是否就意味著行政格局的改變仍然沒有定數，在此，威爾遜提出用比較的方法研究行政學明顯對美國當時的行政需求相

符合。但無疑這也對后來行政學研究方法的發展方向產生了一些影響。

三、政治與行政二分法原則對于當代政府改革的啟示意義

如果對于二分法的探索只停留在其理論層面，那是遠遠不夠的。對于政府改革來說，首要條件是認清本國行政體制所面臨的具體問題，并結合這些理論的精髓推行政府改革方案。這對于我國政府改革有著重要的指導意義，具體表現在以下兩個方面：

(一)從政府管理工作的實踐來看，對政治與行政進行二分，有利于政府在對社會進行有效管理的過程中選擇正確的行為方法。政府實際上面臨著兩個不同的行為領域，即威爾遜所說的政治領域和行政領域，此二者之間的確存在著一定的差異。“對于參與統治和治理過程的行政人員，應該明確區分政治與行政二者的不同”。中國特有的黨政關系導致了政治對于行政的絕對主導地位，使得行政部門不能獨立負責地行使權限。再者，由于黨政很難分開，行政行為實際上由黨組織來決定，甚至以行政部門內黨組織的名義來實施。筆者認為，在政治領域應該用政治方式，而在行政領域則宜采用行政方式，反之，用政治手段去解決行政問題，不但解決不了問題，反而會使問題更加復雜化；而若用行政手段去解決政治問題，同樣達不到解決問題的效果，且還有可能造成新的政治問題。二分法的觀點如果把握得當，有助于政府管理者辨別政治問題和行政問題，從而正確地選擇政府的行為方式。

(二)對保持政府穩定的作用。政治與行政二者的活動領域、運行規律都各不相同。政治是不穩定的、排他的和混亂的，行政是穩定的、專業的且有秩序的。用政治沖擊或代替行政都會引起國家的動蕩，不利于政府的穩定和政策的連續性。因此，政治行政二分法在一定意義上能夠保持政府的穩定，并啟示我們應立足于政府改革的實踐方面，在政策制定領域注重民主，實現決策的民主化；在行政領域則應更加注重效率，使政治與行政都能得到充分

地發展。

四、研究意義

威爾遜最大的貢獻，就是把行政學從政治學中脫離出來，成為一門獨立學科，即“政治——行政二分”。雖然對這個框架的合理性一直以來受到質疑，但不能不承認它仍然是“催生”公共行政最重要的標志文獻。這個分水嶺的確意味著一個巨大的變化，其影響并不僅僅限于學科理論方面，威爾遜對公共行政的研究顯然也對當時的政治界產生了不可估量的影響。當時在美國，面臨著權錢交易等一系列的腐敗現象侵蝕著公共行政系統導致低效率、聲名狼藉的重大問題，此時關注行政問題已經是勢在必行。在威爾遜“巨大的權力和不受限制的自由”的前提下，顯然已經對“承擔責任必不可少的條件”做出了最好的闡述。威爾遜為了能讓政府意識到承擔責任的重要性、意識到高效率執行決策的重要性，在論文中對“職責”、“輿論”等問題進行了分析。除此之外，論文的重要貢獻還在于提出了比較研究是公共行政的重要研究方法。這在部分程度上承認了公共行政對政治學研究方法的繼承，也為今后比較行政學等學科的發展奠定了基礎。

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