個人賬戶基金運營及監管的策略探索

【摘要】 為了完善我國的社會保障制度，促進基本養老保險制度的可持續性發展，滿足將來人口老齡化高峰時期養老金支出的需要，探索個人賬戶基金運營及監管的策略意義深遠。簡要回顧了個人賬戶基金的發展歷程，分析了其采取市場化運營方式的必要性和可行性，并就個人賬戶基金的治理結構、管理方式、監督體制和模式等方面進行了探討。

【關鍵詞】 個人賬戶基金；市場化；監管策略

個人賬戶養老金是老百姓的養命錢。隨著個人賬戶的做實，基金積累的規模越來越大，如何對這部分基金的進行有效監管，在保證基金安全性的基礎上實現其保值增值，既是當前我國社會保險基金監管的重點，也關系到制度發展的可持續性。十七大明確指出“采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監管，實現保值增值”。勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006年～2010年）也提出“進一步完善收支兩條線辦法，制定按基金性質進行分類投資的政策；在確保基金安全的前提下，研究制定養老保險個人賬戶基金投資管理辦法”。這表明政府高度重視研究個人賬戶基金在有效監管的基礎上保值增值的問題。當前研究這一問題具有重大的現實意義與長遠的歷史發展意義。

一、個人賬戶基金發展歷程

我國基本養老保險制度自1995年國務院下發《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發（1991）33號）以來，確立由現收現付模式轉變為部分積累模式，建立統籌賬戶和個人賬戶。在現行體制下，企業和在職職工要同時承擔退休職工的養老金的支付和在職職工未來養老金積累的雙重任務，當社會統籌繳費根本不足以支付離退休職工的養老金時，最便捷的辦法就是直接挪用個人賬戶資金。制度的運行演變成“統賬結合，混賬管理，空賬運行”的局面。截至2006年底，我國養老金空賬規模為9000億元，養老金賬戶節余4800億元。為保持制度的可持續性發展，國家決心要進行統賬分開管理，做實個人賬戶。2000年開始在遼寧等地區開展了做實個人賬戶的試點，2006年又陸續在天津等8個省展開了這一試點。目前，全國11個省市養老保險個人賬戶的積累金額達到786億元。

2007年8月底，勞動和社會保障部會同財政部共同起草了《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，擬擴大養老基金投資范圍，目前該《辦法》已經基本成型，將于近期上報國務院。2007年11月30日，勞動保障部副部長劉永富表示，下一步，大量的個人賬戶的養老基金將實行市場化運營，這部分基金數量不會小于企業年金。

因此，本文分析的對象是在逐步做實個人賬戶的過程中所積累在個人賬戶中的基金以及做實以后繼續積累的基金。此分析存在一個假設的前提，即我國今后將繼續采取統賬結合的部分積累型的制度模式，統賬分開管理，并且國家將采取一切措施逐步做實個人賬戶。

二、個人賬戶基金運營的方式：市場化運營

（一）個人賬戶基金市場化運營的必要性和緊迫性

1．統籌和個人賬戶兩類基金不同性質的要求

現行的養老保險制度模式為社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制。統籌部分采取現收現付制，以短期內的基金收支平衡為目標；個人賬戶部分則采取完全基金積累制，根據精算公式確定繳費率，養老金給付額由繳費和基金投資收益決定。由此對應了兩類完全不同產權屬性的基金，具有公共產權屬性的公共退休金和具有私人產權屬性的私人退休金。從理論上講，個人賬戶具有私人產權屬性，其所有者應該享有自由選擇委托代理人、投資方式和渠道等權利，國家僅通過立法、政策制定、資格審查等途徑給所有權人以相宜的制度支持或信息引導。然而，我國金融市場還不成熟，存在市場失靈因素，出于基金的安全性考慮，只能是個人賬戶所有者將基金的事實支配權讓渡給政府及其委托人。但是，政府的角色只能是幫助所有者選擇合適的投資管理人、托管人等進行市場化運營，并制定相關政策法規以規范這一過程，而非直接經營基金。

2．現行投資制度不合理是基金違規投資的原因之一，養老金的安全難以得到保障

按照1996頒發的《關于一些地區擠占挪用社會保險基金等問題的通報》（國辦發明電[1996]6號）中相關的規定，社會保險基金結余主要用于購買國家債券或存入銀行賬戶。我國沒有將統籌和個人賬戶的資金分別作出投資管理的規定，而是都被限制在協議存款和購買國債這兩個渠道里，是一種“統賬合一”的投資管理制度，收益率很低。地方政府在掌握基金管理和投資權利的基礎上，出于保值增值的壓力和政績考慮，為減輕本地今后的基金支付負擔，往往采取違規投資行為，以期獲得高的收益率。“統賬合一”的投資管理制度，正是造成中國社保資金違規的原因之一。為吸取教訓，防止在逐步做實的個人賬戶的過程中基金的挪用和違規投資，有必要制定統賬完全不同的投資管理辦法，基于個人賬戶基金的性質，對其進行市場化運營，以保證其安全的基礎上提高收益率。

3．現行的投資制度使得個人賬戶養老金存在隱性損失，養老金不能實現保值增值

按照原勞動保障部《關于進一步加強社會保險基金管理監督工作的通知》（勞社部發[2006]34號）中的相關規定，養老基金只能用來存銀行或買國債，養老金投資收益率低下，不能保值增值。有數據顯示，在過去幾年里，養老保險基金總的名義收益率為2.18%，但加權通貨膨脹率卻為2.22%，我國CPI指數也早已經超過3%，另據德國《財經時報》報道，從1998年至2004年，中國平均工資的年增長率在8～12%之間。可見，養老保險基金實際是在貶值和縮水，養老金存在隱性損失。巨大的隱性損失將直接威脅我國部分積累的養老金制度的合法性，如果個人賬戶基金連保值都做不到，又何談能應付未來人口老齡化養老金支付的需要呢？制度存在的價值在哪里呢？解決的唯一辦法就在加強監管的前提下，實行個人賬戶養老金市場化運營。

（二）個人賬戶基金市場化運營的可行

1．相關法律法規將于近期出臺，為個人賬戶基金市場化運營提供法律制度的保障

2007年8月底，勞動和社會保障部會同財政部共同起草了《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，擬擴大養老基金投資范圍，目前該《辦法》已經基本成型，將于近期上報國務院。據稱，《辦法》著重對以下四個方面做出規定：建立科學、民主的投資決策；適當擴大投資范圍；實行專業化管理；加強管理和監督。《辦法》的出臺將個人賬戶基金的投資監管問題納入法制化的軌道，為個人賬戶基金市場化運營提供了有力的政策和法律武器的支撐。

2．隨著個人賬戶做實速度的加快，個人賬戶中將積累一筆大規模的基金

目前，全國11個省市養老保險個人賬戶的積累金額達到786億元。吉、黑兩省從2005年開始試點做實，從5%起步，每年“自費”（即在沒有中央財政補貼的支持下）提高1個百分點，目前均已達到8％。天津等8省市從今年開始從3%起步，相信幾年內也會達到8%。做實賬戶的試點省份已達全國總數的1/3。基金積累規模的增大無疑對其收益率水平提出了挑戰，它也是基金市場化的物質基礎。

3．國內外養老金運行的現狀為個人賬戶基金市場化運營提供了寶貴的經驗

在國外，國外賬戶資金的投資管理主要分為兩大類模式：一是以新加坡為代表的政府集中管理的模式；另一類是以智利為代表的由基金管理公司管理的模式。這兩類模式在運行的過程中積累了不少經驗教訓。我們可以結合我國的實際，在結合兩者優點的基礎上來考慮自己的模式。在國內，作為養老保險第二支柱的企業年金具有和個人賬戶基金相類似的性質。目前，企業年金市場化的投資運行已經有了初步的完整的辦法，取得了不錯的投資收益率，并進一步的在探索好的投資監管方式。在個人賬戶基金市場化運營的起步階段，我們完全可以多參考借鑒企業年金運行的有關經驗。

三、個人賬戶基金運營監管策略構想

（一）個人賬戶基金的治理模式可以為信托模式

信托制是管理財產的重要法律形式之一。信托在財產管理上有一定的獨特優勢：信托財產的所有權和受益權的分離使信托資產有高度的獨立性，能夠較好的保障資產的安全性。同時信托中的受托人具有管理財產的自主權，使信托具有靈活性，能夠提高資產的運行效率。美國、英國、澳大利亞、我國香港等國家和地區都將信托作為管理養老金的有效形式。目前，我國的企業年金也是采取信托模式類管理的。據悉，目前正在起草的《養老保險個人賬戶基金投資管理辦法》，主要內容是個人賬戶基金由省級社保經辦機構擔任受托人，實行省級統一管理。實行信托制，省級社保經辦機構做為受托人，遴選合適的基金管理公司作為投資管理人，合適的商業銀行作為托管人，按照有關的政策規定，由基金管理公司做出合適的投資計劃進行投資，可以獲得較高的收益率。

（二）個人賬戶基金管理方式可以是分權制衡型的

有學者提出：對于個人賬戶而言，在養老社會保險基金的行政管理權與經營管理權、資產管理權與負債管理權、統籌賬戶資產管理權與個人賬戶資產管理權以及監督權分離的基礎上，應將個人賬戶基金的行政管理權交給社會保險管理部門，資產經營和管理權交給基金管理公司。具體操作過程為：個人賬戶基金在征集后進入省級社保經辦機構遴選的基金管理公司，基金管理公司再根據與各省級社保經辦機構簽訂的契約對個人賬戶基金進行多元化投資，以實現養老社會保險基金收益最大化，待職工退休后，根據其意愿，個人可以有兩種選擇：由基金管理公司繼續經營和購買保險年金。

（三）個人賬戶基金監督模式在現階段應為嚴格定量控制監督。

基金監管模式一般分為嚴格定量控制模式和審慎性監督模式兩類。嚴格定量控制監督模模式下，監督機構獨立性強，權力較大，對基金的結構、運作和績效等具體方面進行了限制性的規定，并根據這些規定，對基金運營進行嚴格的監控。審慎性監督模式下，監督機構只是在當事人提出要求或基金出現問題時才介入，平時較少干預基金的日常活動，主要依靠中介組織對養老保險基金運營進行監督。審慎性監督模式要求有一定的內外環境：相對完善的資本市場，投資工具多樣，良好的信息披露機制；擁有有效內部治理結構的養老基金管理機構；成熟的經理市場和高效的監管機構。在我國金融市場不發達的情況下，考慮到個人賬戶基金畢竟是社會保障的第一支柱，我國目前應采取嚴格定量控制監督模式。

（四）個人賬戶基金適宜采取分階段投資的策略

國外的經驗表明，養老金進入市場實現保值增值是一個漸進的過程，初期總是投資于低風險的產品，隨著資本市場的成熟，再逐步加大高風險產品的投資比例。如愛爾蘭就制定了適合自身基金特點的不同階段的差異性投資策略。其儲備基金的投資過程的前三個階段為：初始階段將基金存入銀行。第二階段不提取養老儲備基金及其投資收益。基金管理人必須謹慎決定投資組合中股票、債券等資產的最優比例。第三階段每年從養老儲備基金中提取一部分發放給老年人。在此期間，養老基金的投資應更注重于短期投資，養老基金投資組合應適當降低股票的比例，增加對債券和現金的投資力度。雖然愛爾蘭的國家儲備金屬于公共養老金，但其為既重視基金安全又兼顧基金的長期收益率而實行的分階段的投資值得我們學習，按照愛爾蘭的設計，目前我國處于第一階段向第二階段過渡的階段，在嚴格的監管下可以嘗試擴大投資范圍，以使基金保值增值。

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