推動鄉鎮企業發展補充農村養老保險基金

【摘要】 農村養老保險的進一步推廣的一個關鍵就是養老保險的籌資問題。當前我國已在逐步改變以個人繳費為主的模式而加大了財政投入的比重，并在試點地區取得了不小的成效。而農村養老保險實行的是國家、集體、個人的三方分擔機制，針對其中提及最少的集體一方，進行了分析，并將其目光主要放在鄉鎮企業的發展上，認為補充農村養老保險基金需要充分調動這一力量。

【關鍵詞】 農村養老保險；鄉鎮企業；集體

一、我國養老保險基金的籌集

在城鄉二元體制的背景下，我國的養老保險分為城鎮企業養老保險和農村社會養老保險。由于經濟發展水平、經濟主體構成、生產方式等方面的差異，目前城鄉實行的養老保險在籌資模式和推行水平上有著很大差異。城鎮養老保險已在我國廣泛展開，并步入逐步完善的階段，而農村養老保險仍只能在部分發達省份推行，還處在起步階段。

城鎮養老保險根據現行政策規定，基本養老保險基金來源于企業繳費與勞動者個人繳費。其中，企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。少數省、自治區、直轄市因離退休人數較多、養老保險負擔過重，確需超過企業工資總額20%的，需要報勞動和社會保障部（2008年后改稱人力資源和社會保障部）、財政部審批。個人繳納基本養老保險的標準是達到工資的8%。

我國農村養老保險試點工作始于1987年，1992年全面推行。現行制度是根據1995年民政部的《農村社會養老保障基本方案》建立起來的。其基本模式是：政府組織引導，農民自愿參加，量力選擇保險繳費標準；以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持；繳費可不定期和不定額，也可一次性全交；實行個人賬戶實賬管理，按儲備積累總額確定養老金給付標準。

比較可知，對于養老保險的分擔，城鄉間的分擔構架是類似的。城鎮實行的是國家、企業、個人三方的共同分擔制；農村養老保險實行的是國家、集體、個人的三方分擔機制。不同的是，三方中所承擔的比重，或者說對基本養老保險基金的補充力度。城鎮養老保險基金有著較為明確的分擔機制，基本遵循企業負擔20%、個人負擔8%，其中個人繳費全部計入個人賬戶，企業繳費的3%計入個人賬戶，其余用于社會統籌。農村尚未形成統一的繳費機制，主要依據各鄉鎮、個人的實際情況。過去的老農保就是靠個人賬戶積累的個人賬戶模式，沒有政府的財政支持，農民參保積極性不高，保障水平低。在此，以先行試點的蘇州、無錫的“新農保”模式進行參考對比。其指出，個人只需繳8%，市、鄉鎮補助13%，繳費農民個人賬戶按繳費基數的10%建立。翻閱我國農村養老保險的相關資料可見，蘇州、無錫為代表的經濟發達地區所實行的農村養老保險制度是成功的典例，也已經達到了較高的保障水平。但這些試點成功地區的保障水平是以當地的經濟實力作為支撐的。針對這一點，近年來我國加大國家財政的投入力度。目前我國對社會保障的總體投入占財政支出的11.7%。

由此，我們看到農民負擔在減輕，三方分擔主體中政府一方的比重在增加，而鄉鎮企業等集體經濟的比重并沒有變動。在農村，國家、集體、個人三方的分擔機制，已逐步實現著由原來的個人繳費為主，國家補貼為輔向著國家補貼比重加大的方向發展，而集體的作用目前還沒有很好的納入這一機制當中來。目前，城鎮社會保障資金的來源主要以企業和個人為主，農村由于沒有企業這一資金供給源，所以在參保上遇到了較大的資金缺口，突出地表現在農村人口參加社會保障的個人負荷重，積極性不高。以北京市農村社會養老保險為例，其資金籌措采取“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，實際上主要是投保人的儲蓄積累，集體少量補貼，國家政策扶持僅限于允許企業（鄉村企業）在稅前提取養老保險統籌金，以及對個人領取保險金免繳個人收入調節稅等稅收照顧。

二、推動鄉鎮企業發展，補充農村社會養老保險基金

1．當前我國農村集體經濟在農村社會養老保險中的角色

在我國，集體經濟是公有制經濟的重要組成部分，集體經濟體現著共同致富的原則，可以廣泛吸收社會分散資金，緩解就業壓力，增加公共財富和國家稅收。集體經濟的實現形式是多樣化的，市場經濟條件下大多企業組織形式和經營方式都可以是集體經濟的實現形式。如我國農村家庭聯產承包責任制、各種合作社、城鎮的股份合作制、職工持股會以及職工有控制權的有限公司、股份公司、合資公司、企業集團等。在我國農村，鄉鎮企業在集體經濟中占據了相當比重。但是，由于國家和集體的責任未通過約束性規范加以具體規定，農村集體經濟在農村養老保險支出上的責任沒有明確，所以在實際工作中，當集體經濟實力不強時農村社會養老保障資金來源主要是農民個人。而在這一點上，城鎮企業在城鎮養老保險當中已擔負起了舉足輕重的責任。

2．鄉鎮企業對農村經濟的貢獻

在我國農村，鄉鎮企業在集體經濟中占據了相當比重。“十五”末，鄉鎮企業增加值達到50534億元，“十五”期間年平均增長11.51%，占GDP總量的27.7%，若以此為基點，用平均增長率進行保守估計。

（說明：依據中華人民共和國農業部中國農業信息網數據顯示，2007年上半年鄉鎮企業增加值為31765億元，同比增長13.62%，可由此推算2006年上半年增加值為27957，與以上估計數據接近，并有所提高）

鄉鎮企業對由于整個農村經濟乃至全國的經濟總量的增加所起到的作用正在逐步趨于平穩，其貢獻也越來越大。

3．現階段集體經濟對于農村養老保險的補充水平

依據《農村社會養老保障基本方案》，對“集體補助”，政府只確定基本的政策方向，即要求勞動者所在集體經濟組織，對勞動者參加社會養老保險予以輔助性質的補助，但對具體的補助比例或數據沒有作統一規定，沒能通過鄉鎮企業以及其它集體經濟組織的經濟水平提升帶動社會保障責任相應提升，發揮其應有的作用。

三、鄉鎮企業發展與工業化、城鎮化的互動推動農村養老保險的發展

1．工業化的推動作用

工業化通常被定義為工業（特別是其中的制造業）或第二產業產值（或收入）在國民生產總值（或國民收入）中比重不斷上升的過程，以及工業就業人數在總就業人數中比重不斷上升的過程。工業發展是工業化的顯著特征之一，但工業化并不能狹隘地理解為工業發展。因為工業化是現代化的核心內容，是傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程。在這一過程中，工業發展絕不是孤立進行的，而總是與農業現代化和服務業發展相輔相成的。我國目前的工業化進程，使部分農民對于土地的依賴發生松動，而推動更多的農村人口逐步實現向城鎮的轉移，工業就業人數在總就業人數中的比重在上升。從社會保障的視角來看，在這一進程中，部分農民得以納入到發展水平更好的城鎮社會保障體系當中，養老保險亦是如此。隨著我國綜合國力的增強，我們有能力也應該實行工業反哺農業，城市反哺農村。雖然，在我國社會保障制度整體水平仍很不高的背景下，這部分轉移的人口會落入制度的漏洞，但工業化帶來的是一種趨勢，我們應當完善制度以順應這種趨勢。此外，在工業化進程中，城鎮化亦是其重要的體現。

2．城鎮化的推動作用

城鎮化是一個歷史范疇，同時，它也是一個發展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮化”。

有學者指出，所謂城鎮化，就是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程。城鎮化作為一種社會歷史現象，既是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。需要指出的是，在這一進程中伴隨的還有城鎮結構和功能的轉變。相較于將大量的人口引入已趨近飽和的城鎮，發展鄉鎮企業推動農村社會結構、功能向城鎮模式轉變，以順應養老保險甚至是整個社會保險的推行需要將是更好的切入點。

3．鄉鎮企業發展對于農村工業化、城鎮化的貢獻

鄉鎮企業為城鎮化穩步發展做出了重要貢獻。以鄉鎮企業為主體的農村二、三產業向小城鎮集中發展，不僅為小城鎮建設提供了產業支撐，同時還帶動了農村非農人口向小城鎮轉移，走出了一條具有中國特色的農村城鎮化道路，有效避免了農民過度向大城市集中的弊端。鄉鎮企業作為農村工業化的重要載體，是聯動城市工業化和農村工業化的有效橋梁。

4．農村社會養老保險在互動中獲益

（1）人口數量的減少。從以上的分析中已經可以看到，在鄉鎮企業發展與工業化城鎮化互動的過程當中，伴隨著農村富余勞動力向城鎮的轉移，或是由農業勞動者向工業生產者的轉移。隨著這一進程的發展，農村社會養老保險的人口基數在下降，從另一個角度看，也就提高了其覆蓋率。

（2）推動農村經濟發展，促進農村居民收入、農村財政收入增加。鄉鎮企業是農村的市場主體和主要產業，也是農民就業和增收的主要渠道。“十五”期間鄉鎮企業支農補農及補助社會性支出累積達780億元，年平均156億元；累計新增就業1452萬人；農民人均從鄉鎮企業獲得的工資性收入由2000年的760元增加到2005年的1121元，占農民可支配收入的34.4%1，成為農民收入的重要來源。農民自己的繳費能力伴隨收入的增加而增強；鄉鎮企業為壯大縣域經濟做出了重要貢獻。財政稅收的增加，為政府補貼養老保險提供了有力的支撐。

四、總結

農村養老保險屬于繳費型社會保險，政府必須承擔責任，但是政府責任是有限的，對將來發生的風險必須是可以掌控的。大力加強財政補貼是“授之以漁”的一種方式，是迫切推動我國當前農村養老保險制度進展的最優選擇；而作為長期發展，能夠“授之以漁”地推動鄉鎮企業等農村集體經濟的發展，加大農村社會養老保險基金籌集中“集體”這一支柱的補充力度，實現農村的自助，建立起來的將是一種長效機制，也正是可持續發展的題中之意。與此同時，這也是在人口老齡化高峰到來之前進行必要的儲備。

我國鄉鎮企業數及其解決就業人數

鄉鎮企業接收城市和大工業的輻射和勞動，同時又向農村和農業進行輻射，在城市與鄉村之間架起了一座橋梁，其帶來的經濟增長以及就業問題的解決，為城鄉統籌發展做出了重要貢獻。因此農村養老保險的發展也應當充分利用好鄉鎮企業這一力量。