建筑分包工程管理

一、建筑工程分包管理的內(nèi)涵

1.概念。建筑工程分包是指對建筑企業(yè)將其所承包工程中的專業(yè)工程或者勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給其他建筑企業(yè)完成的活動。分包管理就是針對工程分包進(jìn)行有效監(jiān)督的行為。

2.類型。可分為三類:一是勞務(wù)型分包;二是技術(shù)型分包;三是特殊型分包。

3.具體法律定位。根據(jù) 2004年2月3日建設(shè)部令發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》(建設(shè)部令第124號)實施。

二、建筑工程分包發(fā)展態(tài)勢分析

1.現(xiàn)狀分析

(1)國內(nèi)工程建設(shè)市場采用分包方式的項目逐年增多。特別是那些規(guī)模大、投資大、施工難、技術(shù)要求高的建設(shè)工程，大多都采用了分包方式。

(2)分包管理水平跟不上發(fā)展形勢。目前在國內(nèi)建筑分包市場存在著違法分包、非法掛靠、主管部分或行政部門強行指令分包行為，犧牲了工程質(zhì)量，破壞了施工安全，侵害了社會利益。

2.趨勢分析

(1)專業(yè)化程度更高。總包向管理方向分化，分包商則向?qū)I(yè)施工分化，總包對分包的依賴度進(jìn)一步增加，更多的具體施工任務(wù)要尋找分包商來完成，分包商將專注于其專業(yè)核心競爭力。

(2)組織更靈活。總包項目團隊也將出現(xiàn)分化，項目組織將會更趨靈活地組建，分包商會更多地參與總包的項目團隊工作，合同的聯(lián)系使各方更趨于平等合作的關(guān)系。

(3)管理更規(guī)范化。合同管理的地位將更重要，項目正式信息溝通會更規(guī)范，工作程序會更加規(guī)范和嚴(yán)格。

(4)分包商授權(quán)度更高。分包商權(quán)力會增大。總包商將更趨向于向業(yè)主提供更周到的服務(wù);分包商將趨于更多的自我管理，善于自我管理的分包商更受歡迎

三、建筑工程分包管理存在的不足

1.現(xiàn)有涉及工程分包的相關(guān)法律文件，因缺乏系統(tǒng)性和可操作性或法律效力太低而難以施行

如《建筑法》、《招標(biāo)法》中禁止再分包的規(guī)定否定了多元化發(fā)包模式，并嚴(yán)重制約了工程分包的發(fā)展，而且與我國加入WTO以后的市場需求相悖。此外，多年來懲治轉(zhuǎn)包、掛靠和違法分包往往以罰代管，收效甚微。

2.二級市場尚未形成，分包主體培育不足

首先，二級市場定位的分包有形市場發(fā)展極不平衡;其次，政府工程和公有制投資項目中的工程分包招標(biāo)，缺乏有效監(jiān)管，造成許多漏洞;再次，由于分包主體的社會地位低下，導(dǎo)致某些總包商憑借其“上游”有利地位，對分包商任意宰割;最后，分包主體良莠不齊、素質(zhì)偏低、人才匱乏和專業(yè)不精等問題普遍存在。在建筑市場上:一方面名為分包實則轉(zhuǎn)包、掛靠的現(xiàn)象盛行;另一方面規(guī)范的專業(yè)分包極不普遍，而違法分包、肢解工程又隨處可見。

3.總承包未成主流，分包難成“氣候”

(1)長期以來，工程總承包這一國際通行做法在國內(nèi)沒有得到很好地發(fā)展，導(dǎo)致依附于工程總承包而興起的工程分包，呈現(xiàn)“大河沒水、小河干”的狀態(tài)。

(2)部門封鎖、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，以及專業(yè)化協(xié)作水平等原因共同掣肘了工程總承包及其專業(yè)分包的發(fā)展。由于分包主體不進(jìn)入有形建筑市場交易，分包活動大多游離于市場監(jiān)管之外，客觀導(dǎo)致建設(shè)單位指定分包層出不窮，使總包對分包的管理形同虛設(shè)。

4.政策不明朗，限制積極性

現(xiàn)行的某些政策忽略了工程分包客觀存在的價值，給掛靠以可乘之機。由于缺乏財務(wù)帳目等方面的鑒別標(biāo)準(zhǔn)，致使千變?nèi)f化的分包、掛靠真?zhèn)坞y辯;設(shè)立分包企業(yè)的注冊資本明顯偏高，令人望而卻步;重復(fù)繳納增值稅或營業(yè)稅，加重了分包企業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)。

5.權(quán)力失控，導(dǎo)致腐敗

由于我國處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，舊體制的積弊尚未完全根除，新體制處在磨合成熟中，監(jiān)督制約機制和權(quán)力運行還缺乏嚴(yán)密、有效的制衡，為腐敗的滋生和蔓延留下了空隙;官商一體的體制性缺陷，使“運動員”與“裁判員”集于一身，客觀上給權(quán)力尋租提供了可乘之機。

四、加強工程分包管理的對策及建議

1.完善立法，規(guī)范執(zhí)法。(1)制定我國集系統(tǒng)性、完備性可操作性于一體的分包法律制度;(2)將各地探索、制定并被實踐證明行之有效的反腐倡廉措施提升到法律層面，以彌補制度上存在產(chǎn)生腐敗的缺陷;(3)對違法分包者加大處罰力度，對執(zhí)法單位的越權(quán)或“不作為”行為，應(yīng)加強責(zé)任追究制。

2.強化市場機制，規(guī)范分包行為。嚴(yán)格市場準(zhǔn)入并促其進(jìn)入二級市場“陽光交易”。有效監(jiān)管分包招標(biāo)并分類指導(dǎo)。研究分包招標(biāo)的報價方法并啟動分包招標(biāo)簡易程序，以降低交易成本，發(fā)揮協(xié)會作用，推動專業(yè)分包，借助“菲迪克條款”制定工程總承包條件下的分包合同范本。

3.有效地控制分包工程的質(zhì)量。要選擇有資質(zhì)、信譽好的分包隊伍，分包工程開工后，總包單位應(yīng)督促其進(jìn)行技術(shù)交底，對分包工程的施工情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。分包工程完工后，只有分包工程的實物質(zhì)量和工程技術(shù)資料均通過了驗收、工程保修書內(nèi)容符合要求，總包單位才能與分包單位辦理移交手續(xù)并進(jìn)行工程結(jié)算。

4.加強分包管理的隱性風(fēng)險控制。主要對以包代管的風(fēng)險進(jìn)行控制。在分包管理中，往往總包單位特別是其下屬二級單位的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，誤以為分包合同訂立后分包工程出的任何事均應(yīng)由分包方自行處理和承擔(dān)，故有的派一兩個人去且由其發(fā)工資;有的干脆不派人，放任自流，在發(fā)生重大問題后，才匆忙組織力量前往“救火”。在此情況下，總包單位難以擺脫由此發(fā)生的重大法律責(zé)任及風(fēng)險后果，不僅要依法向業(yè)主承擔(dān)分包工程中所發(fā)生的質(zhì)量、工期、安全等缺陷問題及違約、賠償?shù)倪B帶責(zé)任，還要承擔(dān)行政處罰。

5.嚴(yán)禁肢解工程的現(xiàn)象

(1)分項肢解，內(nèi)容包括土石方、樁基、內(nèi)外墻面裝飾、 房屋內(nèi)部裝飾裝潢、各種材料的門窗工程、給排水、電氣安裝、幕墻、消防、暖通安裝、項目的附屬配套工程等。

(2)在一個項目里，有某一個分項工程被肢解的，有同時某幾個分項工程一同被肢解的，甚至有除主體工程外幾乎全被肢解。

(3)工程肢解往往是因為對專業(yè)承包資質(zhì)過于細(xì)分，招標(biāo)文件事先圈定，設(shè)計與施工階段性進(jìn)程混淆等而被合法化。

其危害性主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)工程肢解分包破壞了工程項目施工管理的系統(tǒng)性，直接影響到項目目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

(2)工程肢解分包直接踐踏了法律的權(quán)威性，是市場秩序建設(shè)的一種障礙。

(3)工程肢解分包開墾了社會腐敗的新土壤。工程肢解分包最直接的原因是個體利益的驅(qū)動，無論是個人，還是組織集體的行為，都是在法律背后的“靈活”操作。

6.加強對分包單位的監(jiān)理。在總包管理不到位的情況下，監(jiān)理應(yīng)本著對項目負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)的精神、敢抓敢管，督促總包單位履行其管理職責(zé);對于專業(yè)性強的特殊工程項目，應(yīng)根據(jù)工程進(jìn)度選派專業(yè)監(jiān)理人員進(jìn)場，若本單位確實缺少某一類專業(yè)人才的，可在行業(yè)中開展技術(shù)合作;對合同規(guī)定的不允許分包的部分，堅決不允許分包;對允許分包的部分，必須嚴(yán)格審查分包單位的資質(zhì)，杜絕不合格的分包隊伍進(jìn)場;必須牢牢抓住總包，杜絕以包代管，包而不管的行為;要規(guī)范業(yè)主行為，業(yè)主可以指定分包單位，應(yīng)按指定分包的規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)，除此以外不應(yīng)隨意指定分包單位 。

7.解決好工程施工中的指定分包問題。可參照《FIDIC合同條件》中指定分包的內(nèi)容進(jìn)行管理。但需注意:

(1)選擇分包商的權(quán)利。對于一般分包商的選定，業(yè)主只要同意工程進(jìn)行分包，則完全由總承包商自行選定，只要不違反法律強制性規(guī)定。

(2)分包商的工作內(nèi)容。指定分包商所承擔(dān)的工作大多是總承包商無力或不擅長完成的工作，一般也不在總承包合同完成范圍之內(nèi)，分包商承擔(dān)的工作屬于承包商工作內(nèi)容的一部分。

(3)工程款的支付開支項目。指定分包商的工程款雖然也是由業(yè)主先行支付給總承包商，但業(yè)主是在“暫定金額”項下進(jìn)行開支，盡管指定分包商與總承包商簽訂分包合同后，其直接對總包商負(fù)責(zé)，在業(yè)主與總承包商的合同中一般約定有保障分包商的條款。