民主視野下的行政獎勵

[摘要]近幾年來，我國的行政獎勵屢屢遭受公眾的質疑。究其根源，就是獎勵形式上的正當性根據一民主的行政的缺失所造成的。為解決此問題，需將行政獎勵區(qū)分為優(yōu)勝獎和參與獎。優(yōu)勝獎應遵循嚴格的依法行政，并通過建立信息公弁和聽證制度保證程序中的民主參與；參與獎可以依職權設置，只需注意合法行政，并且非但不需要著重強調程序中的聽證制度，反而更應該注重維護行政行為的公信力。

[關鍵詞]行政獎勵；民主行政；優(yōu)勝獎；參與獎

一、現實：公眾的質疑

現代行政為應對越來越復雜的社會事務，行政機關將會在越來越大的范圍內依法實施一些權力色彩較弱的非強制性行政行為，這是現代行政法制發(fā)展的一個重要趨勢。行政獎勵將國家管理的目標寓于積極的引導和鼓勵中去實現，無疑是順應了現代行政管理的發(fā)展方向。然而，行政獎勵雖是應時而生并在實踐中被大量采用，但是由于它是一種權力色彩較弱的方式，所以長期以來，學界更注重于探討如何對行政處罰和行政強制進行規(guī)制，對于行政獎勵的法制化并未給予足夠的關注。而隨著公民權利意識和法治觀念的增強，行政獎勵也屢屢遭受公眾的質疑。公眾的疑問主要集中在兩個方面。其一是政府是否有權設置這樣的獎勵?這里凸顯的問題實際上是，對具體的獎勵的質疑已經使得行政獎勵作為一種行政方式的正當性受到了沖擊。其二是正如有些人認為獎勵本身是沒有問題的，受獎人也是眾望所歸，只是不應該重獎。行政獎勵無疑是需要受到規(guī)制的，關鍵是政府設置行政獎勵的權限范圍應當如何界定。

我國目前尚未建立有關行政獎勵的基本法律，公務員獎勵出臺之后，行政獎勵基本法也提上了立法日程。行政獎勵基本法應當如何應對這些疑問?問題的關鍵又在哪里?本文將探討這個問題。

二、問題：民主的缺失

“現代社會政治的合法性，形式上的根據是經過多數人的同意(即民主)，實質上的根據是對人權的切實保障(價值)。”行政獎勵以一種相對柔和的施政手段來分配公共資源，從而積極引導相對人以達到政府欲實現的行政目標。對受獎人而言，它是授益性質的。對于廣大公眾而言，雖然獎勵涉及到對稀有資源的再分配問題，但是行政機關設置行政獎勵的目的就是為了公共政策的實現。因此，行政獎勵的授益性質是無從否定的。從終極的目的來講，也可以說是為了保障人權的實現。所以，從理論上講，行政獎勵作為一種行政法制方法，其正當性是毋庸置疑的。在上述的事例中，案例一中公眾對于受獎人應該受獎這一方面并沒有過多疑問，并且認為是“眾望所歸”。后幾個案例中也主要是質疑到底是一種重獎還是一種謬賞，對于行政獎勵的授益性及目的的正當性也是沒有懷疑的。由此可見，在我國，行政獎勵受到質疑并不是因為它是侵益或是授益性質。問題的癥結顯然不是存在在獎勵的實質性的根據上，而是存在于其形式上的根據——民主的行政。

民主是行政行為的正當性來源，意味著行政行為的做出必須依從人民的意志，行政行為必須體現民主精神。在我國，民主體現在行政法中主要表現為：行政行為的做出應當有人民代表大會通過的法律或決議為根據，即依法行政原則；以及在行政過程中保證人民的意志得以表達，也就是行政程序中的參與原則。

我國的行政獎勵在設定上有一定的隨意性，而且基本上都是行政機關自己單方作出決定，整個過程中既看不出獎勵的法律依據，也沒有民眾的參與。這樣的行政行為似乎與我們通常所指稱的單方的強制的行政行為沒什么兩樣。那么，公眾的質疑也是可以理解的。

三、解決：區(qū)分優(yōu)勝獎與參與獎

民主在行政獎勵領域主要是要求民主的決策和程序中的公眾參與，體現在獎勵的創(chuàng)設權和獎勵的程序兩個方面。

(一)民主決策：獎勵的創(chuàng)設權

獎勵的創(chuàng)設權上應當體現民主決策。民主的決策在這里其實就是對政府設置行政獎勵權限范圍的限制。這個限制應該積極回應公眾對行政獎勵的質疑，即確定哪些是政府可以設置獎勵的事項以防止濫獎問題，以及如何確定府設置獎勵的額度以防止不當重獎。

我國的國家行政獎勵法規(guī)系統(tǒng)的構成可以歸結為四類：一是全國人民代表大會制定的獎勵法律。二是中央人民政府——國務院制定的獎勵法規(guī)。三是國家各部委機關制定的有關國家行政獎勵的規(guī)章。四是省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會和同級人民政府制定的有關國家行政獎勵的地方法律和規(guī)章。這里的問題有兩個：第一是國家至今沒有出臺規(guī)范所有獎勵活動的獎勵基本法律。第二是獎項設置不規(guī)范，法律層次低。關于第一點，我國目前《公務員獎勵規(guī)定》已制定完成，有關部門將啟動行政獎勵法的研究論證，相信不久即會出臺行政獎勵基本法。因此，總的來講，對于我國對行政獎勵設定權的分歧可以歸結于行政主體給付行政獎勵應當依據哪種規(guī)范，政府設置行政獎勵是不是只能依據法律。

依法律的授權可以設置行政獎勵，這一點沒有疑問。關鍵是政府可否依據法定職權設置行政獎勵。按照形式法治的標準，獎勵行為必須以制定法作為依據，行政機關必須嚴格按照制定法進行獎勵。在法律沒有規(guī)定獎勵的情況下，行政機關就不得獎勵，否則即構成越權行政。這樣的結果可能導致依法行政變?yōu)槲ǚㄊ菑摹，F代行政法的目的是通過規(guī)范行政行為，實現行政目標。實質法治則不同，要求行政機關在有制定法的情況下遵守該制定法；如果沒有制定法，或者制定法明顯地違背了法的公平正義價值，行政機關可以根據法的基本價值以及行政職能的要求作出行政行為。因此，有學者提出對于行政獎勵應當追求實質法治?？梢娨罁ǘǖ穆殭?，也可以創(chuàng)設行政獎勵，但必須受到更嚴格的規(guī)制。

考慮到每次具體的獎勵最受公眾關注的恐怕仍然是獎勵的事由，根據獎勵的事由，可以將行政獎勵分為優(yōu)勝獎和參與獎。優(yōu)勝獎指根據法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，行政主體依照法定的程序，賦予在工作和學習中取得顯著成績、成為優(yōu)勝者的行政相對人以一定的物質或精神等權益的具體行政行為。參與獎指根據法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范的規(guī)定，行政主體賦予積極從事了某些社會公益性活動或做出了國家提倡行為的行政相對人以一定的物質或精神等權益的具體行政行為。

優(yōu)勝獎通常是由行政主體提出，因為提出時已有人選，所以并不是所有的人都有機會，而且一般應當有一定的連續(xù)性。參與獎通常是由行政主體提出要求，只要相對人做出相應行為就獲得了受獎資格，一般具有臨時性，比較靈活。可以總結出二者的不同之處主要在于：(1)行政主體做出決定時相對人是否可以預見不同。優(yōu)勝獎是行政主體單方提出，所以并不是所有的人都有機會，一般公眾很難有所預期；而參與獎本身即賦予廣大公眾廣泛的參與的權利，只要相對人做出相應行為就獲得了受獎資格。(2)相對人可否選擇參加評選不同。優(yōu)勝獎是行政主體的單方決定，或者說相對人并不是以獲得獎勵為目的而做出相應行為，所以受獎人事先無法預見，自然也無所謂選擇參加評選；而參與獎相對人可以選擇是否做出相應行為，一般相對人的行為即應視為對獎勵的申請。(3)是否獎勵對行政主體的約束力不同。優(yōu)勝獎很大程度上寄希望于行政主體的自覺以及政策的影響；而參與獎是行政主體對相對人的事先承諾，當相對人做出了相應的行為，行政主體即應當兌現承諾，辦法獎勵。(4)是否應當具有連續(xù)性不同。優(yōu)勝獎一般應當有一定的連續(xù)性；而參與獎通常具有臨時性，比較靈活。

對于優(yōu)勝獎，行政主體有更大的裁量權；參與獎受其自身事先承諾的約束，而且一般具有臨時性，對相對人的影響有_定的時效性。因此，優(yōu)勝獎應該嚴格遵守依法行政原則，參與獎可以由行政主體在其職權范圍內設定。具體就是法律可以創(chuàng)設各種獎勵(一般都是優(yōu)勝獎)，法規(guī)規(guī)章以及其它規(guī)范性文件只能創(chuàng)設參與獎。

對于目前存在的重獎問題。如上文中所提及有人認為重獎實質上是一種謬賞，那樣其實是通過將應該的提升為需要褒獎的，將不太應該的模糊為應該的，而一步步逼退了社會生活的底線。當“應該”的行為受到褒揚，履行應當的責任和義務被譽為高尚，普通的職務性行為被加以表揚，實際上也就將眾多人普通行為的責任和義務底線抽掉了。這樣就有悖于行政獎勵的初衷，而且也難以取得公眾的認同。因此，數額的確定也應該體現民主精神。鑒于事件中的重獎以及我國人民代表大會制度的背景，由同級人大在每一年的預算中確定單項獎勵的數額上限，應該是比較可行的一種方法。

(二)公眾參與：獎勵程序

民主行政，不僅僅需要一套權力分化的機制，其本質更在于公民對政府管理事務的參與。如果說權力分化是民主行政的必要形式的話，那么行政參與則是民主行政的真正內容。行政民主簡單的說就是指行政機關在制定和實施公共政策以及社會管理中的民主制度，它既要限定行政的目的不偏離公民的共同利益，又要對公共行政的過程加以限定。對行政過程的規(guī)制主要是依靠行政程序中的行政聽證制度和行政公開制度。行政聽證制度通過決策前的聽證，行政機關可以聽取公民對決策問題的看法，從而獲取有關決策的信息，以均衡各方利益，尋找決策依據，制定出科學的大眾利益的決策方案。行政公開是公民行政參與權的基礎，要依法保障公民的行政參與權就必須推行行政公開制度。

具體的程序同樣因優(yōu)勝獎和參與獎而有所不同。優(yōu)勝獎的程序可以這樣設置：遵循依法行政，公布擬決定，公布事由、額度以及受獎人；公布期間內，受獎人可以表示放棄或者拒絕受獎(避免出現受獎人的尷尬地位的情況)，并且期間應當召開聽證會；最后做出最終決定并予以公布。

參與獎因為是針對具體事項，一般有一定的時效性。而且參與獎本身已經體現了相對人的參與和選擇的權利。為了保證行政行為的公信力，因此，不必再要求聽證程序等，反而應該維護行政行為的公信力。一般情況下，行政主體應當兌現其承諾，頒發(fā)獎勵。而且實際上，實踐中有關行政獎勵的訴訟也多是因此而生，所以這里著重強調的程序中的民主參與主要是規(guī)制優(yōu)勝獎的做出，對于參與獎更應該強調行政行為的公信。

民主不在于限制而在于引導合法的目的，用形式引導實現實質合理性。只有行政獎勵基本法體現了民主，才能爭取公眾的認同。

參考文獻：

[1]羅豪才，現代行政法制的發(fā)展趨勢[J]，國家行政學院學報，2001

[2]吳焰，替宋魚水作難[N]，人民日報，2005-0-17

[3]盛若蔚，“重獎”叩問行政獎勵[N]，人民日報，2008-1-30，

[4]石子河，政府重獎企業(yè)是行政越位[N]，沈陽晚報，20081 27

[5]王人博，程燎原，法治論[M]，濟南：山東人民出版社，1998

[6][日]阿部照哉等編著，周宗憲譯，憲法(上冊)[M]，北京：中國政法大學出版社，2006

[7]華曉晨，國家行政獎勵體系研究[J]，中國人才，2004

[8]姬亞平，依法行政原則在行政獎勵中的運用[J]，求索，2007

[9]胡芬，行政獎勵的創(chuàng)設權分析[J]，行政與法，2003。