美國政府金融救援的特點及啟示

摘 要:美國政府應對金融危機措施所表現出來的法制程序完備、干預但不破壞市場機制、注重調動私營資本和不拘泥于意識形態等方面的特點，對于我國國有金融資產管理改革具有重要的借鑒價值。我國國有金融資產管理改革，應進一步完善民主法制基礎，要以市場機制為基礎完善國有金融資產的管理方式，探索將國有金融資產的增持或減持與常規政策工具結合起來運用調節經濟運行，并建立健全國有金融資本與民營資本的共生機制。

關鍵詞:金融危機;金融救援;金融資產

中圖分類號:F831.59文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2009)12-0064-04

一、面對危機我們應有的“知”與“行”

2007年8月爆發的華爾街金融風暴拖著美國經濟像“自由落體式”地下滑，快速蔓延成了世界性金融危機。面對危機，在經濟全球化的形勢下，沒有哪一個國家能夠獨善其身，也不會有誰是確定的贏家。惟一不同的是，誰從危機中吸取了有益的教訓，將危機當作機遇，誰就會獲得發展的先機。我們只有正確地認識這場危機及其對我國的影響，采取有效的對策，達到“知”“行”合一，才能化危機為機遇。

我國并未發生金融危機，目前的問題是不可持續的經濟發展模式長期積累的矛盾在世界金融危機下的顯現和暴露。從目前的形勢來看，金融危機已經深刻地影響到了我國實體經濟，但是，由于不需要像美國那樣修補破碎的金融體系，我國政府及時采取了有效措施，因此，我們的經濟可能率先復蘇。但是，即便如此，我們也并不具備在世界“當頭兒”的實力，韜光養晦，苦練內功，仍然是我們必須堅持的方針。美國政府處理危機的方式方法及其體現出來的文化和法制意蘊，具有重要借鑒價值。美國的自由市場經濟曾經是新興經濟體國家經濟轉型的樣板，也自覺不自覺地成為我國經濟改革的目標模式。在新舊模式交替之際，美國兩屆政府采取金融救援措施依法履行職責所表現出來的特點，是值得我們借鑒的，更是需要我們學習的。此“師”非彼“師”。師夷之長以自治，最重要的是虛心學習和去粗取精的借鑒。

危機常常決定了歷史中某些重要的轉折點，往往也是形成新的改革動力的契機。面對危機，我們不能沉浸在西方“捧殺”的溢美之中，更不能僅僅關注誰動了我們巨額外匯儲備的“奶酪”，要實實在在地“先辦好我們自己的事”:采取有力措施，防止金融危機對我國經濟的現實和長久損害進一步擴大;汲取經驗教訓，防止未來在我國出現類似的危機;調整經濟結構，轉變發展模式，探索出一條經濟和社會可持續發展的新路經;進一步推進金融改革和創新，在有效監管下實現金融業的穩健高效發展;積極促進國際貨幣金融體系的重構，不斷提高我國在國際經濟金融事務中的話語權[1]。抓住目前的契機，有效推進國有金融資產管理改革，應該是我國最重要的改革行動之一。因為我國國有金融資產管理改革的滯后，已經成為阻礙經濟又好又快發展和影響社會和諧的重要因素;另外，刺激內需保增長，也需要國有金融資產管理改革的新突破。

二、美國政府金融救援的特點

金融危機爆發后，美國兩屆政府先后采取了大規模的金融救援措施，其基本形式主要有政府接管、財政和央行注資、收購股權和有毒資產、降低利率和減稅等措施。政府接管措施主要針對房利美和房地美公司的“兩房”問題，具體包括美國聯邦住房金融管理局接管這兩家公司，撤換公司高管，收購發行的高級優先股，財政部在公開市場收購“兩房”發行的房貸抵押證券，同時將通過美聯儲紐約分區銀行向“兩房”提供特別信貸額度。財政和央行注資措施包括美聯儲以收購股份的方式直接注資銀行、為銀行間同業拆借提供擔保、向銀行注入急需的流動性資金等。政府收購股權措施主要表現在“五大投資銀行”問題上。2008年3月摩根大通收購投資銀行貝爾斯登，條件是美聯儲通過摩根大通公司向貝爾斯登提供應急資金，以緩解該公司的流動性短缺危機;2008年9月，五大投資銀行中排名第三的美林公司也在美聯儲的壓力下出售給美國銀行。降低利率和減稅等貨幣政策和財政政策措施的頻繁采用，表明從2007年次貸危機爆發后，美國政府加大了政策調節的力度，在調節手段的選擇上，傾向貨幣政策和財政政策雙管齊下，在實施貨幣政策的同時，實施了更為激進的財政政策。

以上措施中，力度最大和引起高度關注的是前兩種。有人將這兩種形式的措施稱為金融企業的“國有化”，其實質是通過增持國有金融資產，來改變金融機構的資產結構和改善其資金狀況，用國家信用替代企業信用來提振市場信心，以阻止整個金融體系陷入崩潰。站在中國的角度來觀察這些救援措施，能夠發現如下特點:

1.法制程序完備

美國實行的是三權分立的國家治理結構，重大事項必須獲得立法機構的授權政府才能實施。2007年8月次貸危機爆發后，特別是雷曼兄弟破產和“兩房”、AIG被政府接管后，為了防止金融體系全面崩潰和經濟陷入大蕭條，布什政府于2008年9月20日向國會提交了7 000億美元的“問題資產救助計劃”(Trouble Assets ReliefPlan，TARP)，9月29日遭到了國會眾議院否決，一直到10月4日眾議院再次表決時才獲得通過。不過立法草案附加了救助效果評估和分期付款、嚴格監督和納稅人保護等條款，其核心就是這筆錢怎么花不能完全由政府說了算。2009年2月3日，眾議院表決通過了奧巴馬政府提交的總額為7 870億美元的“金融穩定計劃”(Financial Stability Plan，FSP)，但是，共和黨無一人投贊成票，奧巴馬所屬的民主黨也有7人投了反對票。所有這些都表明，美國政府的金融救援計劃，不論是TARP還是FSP，其法律程序是完備的，國會對政府的制衡與約束是有效的。另外，美國國會在最終方案出爐的當天晚上就把它公布到了網上，讓公眾瀏覽。這也說明，其決策是高度透明的。

2.政府干預建立在市場機制的基礎上

在國會通過TARP后，布什在白宮發表講話時表示，采取這些措施“并不是要接管自由市場，而是為了保護它”。布什政府使用國會授權的2 500億美元資金收購金融機構的不良資產，是通過競爭招標機制來確定資產管理者，資產收購價格也將通過招標的形式確定。奧巴馬政府的“公私合營投資計劃”(Public Private Investment Program，PPIP)中，私營投資者可以在廣泛的公開市場上購買這些有毒資產，交易價格通過反競拍確定;財政部為PPIP提供資本金，聯邦保險公司和美聯儲為私營投資者提供融資和擔保;納稅人與私營投資者共擔風險，利潤分享。另外我們還看到，美國政府接管“兩房”和AIG后，都引入了新的高管層，重構了公司的治理結構;AIG派發高額紅利引發社會強烈不滿，美國國會是通過立法課以重稅的形式來加以阻止，而不是用行政命令退還“紅包”了事。我們還看到，不論是布什政府還是奧巴馬政府，在設計金融救援計劃時，就預設了政府退出通道。所有這些都說明，美國政府對經濟的干預是建立在市場機制基礎之上的，是用“看得見的手”來彌補“看不見的手”的失靈。

3.調動私人資本參與救援

如果說布什政府的TARP是“救火”式的方案，那么奧巴馬政府的FSP則是解決問題的方案。2009年3月23日，美國財政部公布了剝離銀行有毒資產的PPIP。為了推進這一計劃，美國財長蓋特納在《華爾街日報》上發表署名文章，專門闡述了調動私人資本參與處置金融機構有毒資產的各種考量。此舉不僅僅是為PPIP的實施賺足人氣，事實上，如果缺少了私人資本的參與，剝離有毒資產就會變成純粹的政府行為，納稅人的錢遭受損失的不確定性將會提高，也可能進一步破壞資本市場的資源配置和價格發現功能。為了有效吸引私人資本參與這一計劃，美國政府采取了聯邦存款保險公司(FDIC)和美聯儲為私人投資者提供優惠利率貸款、財政部將為其貸款提供貼息、FDIC為私人投資者收購的資產進行擔保和給予私人投資者對基金的管理權等優惠措施。為了打消私人投資者的顧慮，美國政府官員還間接表示，對于參與這一計劃的公司高管薪酬限制將實行與接受政府援助公司不同的政策。盡管目前有毒資產的定價問題尚未徹底解決，但美國政府的政策已得到私人投資者的積極回應[2]。

4.從實際出發，不拘泥于意識形態

危機爆發后，布什政府和奧巴馬政府所采取的大規模政府干預措施，在美國政界和民間、國內和國際都遇到了意識形態方面的障礙。有人認為，這些措施可能已經表明盎格魯—撒克遜模式的終結。還有人將此稱為“美國特色的社會主義”，美國國內有人甚至戲稱奧巴馬為“同志”。障礙主要來自三個方面:第一，自由市場經濟是美國經濟核心價值觀，是支撐美國經濟霸主地位的哲學基礎，是其向全世界營銷的經濟發展模式，也是新興經濟體經濟轉型的目標樣板。如今，當這一模式出現問題而不得不用“國有化”的藥方醫治時，毫無疑問，不論是美國的領導人、智庫還是普通納稅人，都不是心甘情愿的。第二，華爾街金融大鱷們的道德風險行為將美國的“天”捅破了，而政府卻要用納稅人的錢來彌補，這確實與美國一貫倡導的也是此次金融救援要體現的“公平”價值觀相悖[3]。第三，政府收購金融機構的不良資產，如果按照市價支付，無助于改善金融機構的資產狀況，如果高于市價，將被指控為浪費納稅人的錢。美國政府采取的救援措施效果如何有待觀察，但可以肯定的是，政府對市場的干預程度將不取決意識形態，而取決于金融危機下經濟的衰退程度。鮑爾森在參議院銀行委員會聽證會上曾為救助計劃辯護時說，我從來都不是政府干預的支持者，我只是認為我們面對的史無前例的形勢要求我們采取史無前例的舉措。在穩定市場方面，除了政府干預，別無他法。這種敢于面對危機，不拘泥于意識形態，“不管白貓黑貓，捉住老鼠就是好貓”的果斷行為魄力是值得贊賞的。

5.以增持或減持國有金融資產作為長周期調控手段

有人說，華爾街的金融風暴是美國經濟的“痼疾”復發，布氏和奧氏的救援“藥方”只不過是“羅斯福新政”的翻版。此說固然有欠科學準確，但是，每當美國經濟陷入大蕭條時通過增持或減持國有金融資產來刺激經濟復蘇確是美國政府屢試不爽的基本手段。將此輪美國金融危機與20世紀30年代大危機相比，我們至少可以發現兩個相同點:第一，兩次危機都是由過度的投機行為引發的，政府都是由整頓救援金融系統入手來挽救經濟的。第二，整頓救援金融系統的基本手段之一就是增持國有金融資產。1933年，羅斯福政府利用復興金融公司收購企業優先股，并向銀行發放了30億美元的貸款;此次金融危機，美國政府更是增持了上萬億美元的國有金融資產。在這兩輪危機中間，即20世紀70年代末80年代初，美國經濟陷入嚴重滯漲。以時任美國總統的里根為代表的新自由主義認為，這是凱恩斯主義指導下的政府對經濟的過度干預和管制造成的惡果。他在就職演說中指出:“就目前的危機而言，政府不能解決我們的問題，政府本身就是問題”。由此掀起一股私有化浪潮。其中公營企業私有化主要是通過減持國有金融資產來實現的。如果將這三次危機看作是美國經濟長周期波動的表現形式，那么每一次政府都把增持或減持國有金融資產作為反周期的基本手段。

三、對我國國有金融資產管理改革的啟示

所有者主體缺位是長期以來我國理論界和業界探討國有資產管理體制改革時公認的弊端。事實上，所有者從來就現實地存在著，那就是全國人民。只不過是缺乏體制上的載體，無法將其引入治理結構中來。我國國有金融資產管理體制中管理主體不明確是最大的弊端。從目前我國國有資產管理體制看，人民銀行、銀監會、證監會、保監會履行金融業的行業管理職能;財政部、中央匯金投資公司、審計署分別代表所有者行使職能。行使所有者職能的機構中，財政部掌握金融資產的占有、使用和變動狀況，檢查金融企業國有資產經營狀況，在日常監管中行使出資人的權利。中央匯金投資有限公司，做為出資人而言，同財政部有些類似，設立初衷將其主要職能定位是支持國有獨資商業銀行進行股份制改革，代表國家向試點銀行注資，并作為試點銀行的出資人，監督促進試點銀行落實改革方案確定的各項措施。審計署作為國務院組成部門，依法對國有金融機構進行審計監督，具有較強的行政性。另外，按照黨管干部原則，中央組織部對國有金融機構的主要負責人進行任免考核管理，客觀上履行出資人對國有金融機構經營管理人員的選擇權。從國有金融資產管理的體制現狀可以看出，多個國家職能部門對出資人職責進行條塊分割，實行多頭管理，從表面上看是互相制約、各負其責，但實踐中往往是誰都不負責，都管都不管，并由此給國有金融資產管理帶來諸多弊端和問題。

美國政府在這次金融危機中采取的金融救援措施帶給我們如下啟示。

1.進一步完善我國國有金融資產管理體制的法制基礎

我國國有金融資產管理體制法治基礎薄弱主要體現在以下兩個方面:第一，無限的政府行使國有金融資產所有者職能，真正的所有者——全國人民由于缺乏制度安排而不能有效地參與管理和監督。第二，在政府內部分類多頭管理過程中，由于管理部門之間的利益博弈，造成了國有金融資產的流失和低效。根據我國憲法的規定，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會。因此，必須建立起由“人民代表大會—政府—市場經營主體”構成的委托代理機制，將真正所有者依法納入國有金融資產管理的國家治理結構中來。由經濟人組成的政府在大規模增持或減持國有金融資產時，諸如國家控股商業銀行外國投資者持股比例的確定，國有金融機構不良資產的剝離和處置等問題，必須獲得同級人民代表大會的依法授權并接受其監督，否則應視為違憲[4]。

2.以市場機制為基礎完善國有金融資產的管理方式

在引導和調控國民經濟的過程中，市場有失靈，政府有缺陷。在社會主義市場經濟條件下，國有金融資產及其經營主體都是市場的基本要素，因此，國有金融資產的微觀配置、結構調整、定價和經營者選擇等，必須在市場平臺上操作。政府在宏觀上對國有金融資產進行配置和結構調整以及涉及大規模增持或減持定價時，應與市場機制互補，可以干預調整市場的偏差，但不能破壞市場機制[5]。

3.將國有金融資產的增持或減持與常規政策工具結合起來調節經濟運行

發達國家市場經濟發展的實踐證明，當宏觀經濟走勢處于長周期波谷階段上，常規的貨幣政策工具(如調整利率)和財政政策工具(如減稅)的熨平效能是有限的[6]。例如，危機爆發以來，美聯儲通過十幾次降息，但仍然無法改變整個金融體系持續頹敗和整體經濟衰退的趨勢。目前在我國，利率尚未實現完全市場化，資本市場不發達，居民和企業對市場價格信號不敏感，當國民經濟出現較大波動時，應將國有金融資產的增持或減持與貨幣政策工具、財政政策工具結合起來運用，才會發揮理想的效應。

4.建立國有金融資本與民營資本的共生機制

改革開放30年的實踐經驗證明，國有資本支撐的國有經濟是強國經濟，私營資本支撐的私有經濟是富民經濟。因此，要克服目前不利的經濟形勢，實現我國經濟可持續發展，應建立國有金融資本與民營資本的共生機制。從當前的經濟狀態來看，由于國有經濟的規模巨大和壟斷地位，受世界金融危機的影響并不大，深受其害的是民營經濟。國有經濟規模的進一步擴張會強化其壟斷地位，使我國錯失經濟結構調整和發展模式轉換的良機，其溢出效應可能會進一步擠壓民營經濟生存和發展空間。從有效克服世界金融危機消極影響的實際需要來看，單體民營資本規模是有限的，但其整體規模巨大，只有把整個民營資本的活力調動起來，才能真正實現擴大內需，并使整個國民經濟發展獲得經久不衰的活力。建立國有金融資本與民營資本共生機制的關鍵是在法治層面上確立共生模式和營建共生環境[7]，進一步打破國有經濟的壟斷局面，放寬私營資本的準入限制，更多地采用公私資本混合的形式構建市場經營實體。

參考文獻:

[1] 易憲容.中國應主動參與國際金融秩序重建[N].金融時報，2009-03-28.

[2] 陶冶.美要剝離有毒資產，私人資本成勝敗關鍵[N].金融時報，2009-03-24.

[3] 范方杰.美國次貸危機的政治經濟學分析[J].財經問題研究，2008，(9).

[4] 李揚，胡濱.金融危機下的法制思考[N].金融時報，2009-04-04.

[5] 文宗瑜.企業國有資產法——釋義及實施讀本[M].北京:人民出版社，2009.29.

[6] 曾錚.我國經濟周期性波動對產業結構的影響[J].財經問題研究，2008，(4).

[7] 袁純清.金融共生理論與城市商業銀行改革[M].北京:商務印書館，2002.35.

(責任編輯:劉 艷)