我國環保稅稅收制度的設計

摘 要:本文從我國環保與生態現狀出發，以科斯定理和庇古稅為經濟學依據，論述了現階段我國應以庇古稅思想來構建我國環保稅收制度的總體思路及具體稅制的設置。

關鍵詞:外部效應;誰污染誰納稅;使用者付費

中圖分類號:F810.42文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2009)12-0094-05

國務院總理溫家寶2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上政府工作報告中關于2009年工作總體部署中指出:綜觀國際國內形勢，我國仍處于重要戰略機遇期。挑戰與機遇并存，困難與希望同在。我國經濟社會發展的基本面和長期向好的趨勢沒有改變。我們完全有信心、有條件、有能力克服困難，戰勝挑戰。我們的信心和力量來自工業化、城鎮化快速推進中的基礎設施建設、產業結構和消費結構升級、環境保護、生態建設和社會事業發展等發面的巨大需求[1]。基于此，2009年我國開征環境保護稅呼之欲出。

一、我國目前環保、生態與環保稅政策現狀

(一)我國目前環保與生態現狀

我國環境保護與生態建設，近些年在國家推出的一系列政策扶持和產業結構調整的基礎上，已取得了驕人的成績，我國的生態環境得到了巨大的改善。但是目前還存在一些突出的生態環境問題，主要表現如下:

1.大氣污染

我國大氣污染屬于典型的煤煙型污染，其污染物主要包括二氧化硫、懸浮顆粒物和氮氧化物，從而導致我國多個酸雨區的形成。

2.水污染

隨著我國工業化和城市化進程的加快，現階段工業污水和生活污水的排放量持續攀升，并且有由城市污染向農村蔓延的趨勢，在農村出現了大批的高污染、高能耗企業。另一方面，由于我國城鄉二元結構體系的存在，我國農村科技水平還很低，大量化肥和農藥的使用對土壤和水資源形成了以氮磷為主要成分的地面水源污染。

3.固體廢棄物污染

伴隨著經濟的高速增長和第二產業在國民生產總值中比例的逐步提高，由于工業對廢棄物綜合利用率低和安全處置率的低下，致使工業固體廢棄物的數量與日俱增;另外，隨著城市化進程的加快，城市生活垃圾增長速度驚人。

4.噪聲污染

隨著我國工業化的快速發展，建筑工地噪聲污染、工業噪聲污染、交通工具噪聲污染嚴重影響現代人的生活質量，導致人們情緒波動、神經緊張和睡眠不足。

5.河流與海洋污染

以沿河、沿江、沿海城市為中心的區域性的各種污染物的隨意排放，最終由江河匯入海洋，嚴重影響河流與海洋的生態環境。

6.礦產資源浪費嚴重

由于不可再生資源的有限性，加上經濟持續發展對礦產資源的日益依賴，近些年礦產資源的市場價格持續走高，在一定程度上誘使某些地方對煤炭和礦業的無限度開發。

(二)我國環保稅制現狀及存在的問題

1.我國環保稅制現狀

我國環保稅實施與國際相比，雖然起步晚、標準低、相對滯后，但中國作為資源環境匱乏的發展中國家，十分重視環保實施工作。從20世紀70年代開始，我國就在發展經濟的同時注意關注生態環境保護問題，并且利用法律和經濟手段進行生態環境保護，特別是1993年以來，經過20年多年的發展完善，我國基本上形成了利用環境稅費、經濟手段、排污收費制度調控和保護生態環境的格局，在調控自然資源合理利用、減少環境污染和生態破壞方面取得了顯著成效。僅環境排污收費一項，國家就已規定了污水、廢氣、廢渣、噪聲四大類100多項排污收費標準。

但是，截至目前我國仍未開征專門的環保稅，當前與環保稅相關的稅收制度主要包括以下幾方面:第一，對資源合理開發和保護耕地的資源稅與城鎮土地使用稅。第二，對防治大氣污染的車輛購置稅。第三，以保護環境、促進節能減排等優惠措施為主的增值稅、消費稅和企業所得稅。

2.我國現行環保稅費制度存在的問題

我國現行環保稅費制度還存在許多亟待解決問題:第一，目前中國排污收費還是一種超標排污收費，只有當排污者排放污染物超過國家標準時，才征收超標排污費，并且我國超標排污標準及收費稅率明顯偏低。第二，稅費關系混淆，與國外相對完善的環保稅收制度相比，我國缺乏專門針對環境污染和生態破壞的環保稅制。現行收費制度的存在一方面導致環保稅費在征收管理中的混亂，另一方面導致一部分環保資金長期體外循環。

二、我國擬征環保稅的經濟學依據

針對環保問題產生的外部效應，在私人對策方面以經濟學家科斯的觀點為代表:科斯定理[2]指出，如果各方討價還價的成本很低，而且資源所有者能識別使其財產受到損害的源頭且能合法地防止損害，那么只要有人擁有產權，外部性問題就會得到有效解決，不管誰獲得了產權都是如此，它表明，產權一旦確立，就不需要政府干預來解決外部性問題;在公共對策方面以英國經濟學家庇古(A.C.Pigou)的觀點為代表，他在20世紀30年代提出了一種自然的解決方法——就是向污染者征稅，以矯正污染者的投入品定價過低問題，其核心思想[3]是:對污染者每單位產量征稅，其稅額正好等于污染者在效率問題產量水平上造成的邊際損害。

從微觀經濟學的角度來看，環保稅是為環境污染和生態破壞而支付的一種價格，它將破壞生態環境者的行為所產生的對環境破壞的私人邊際成本矯正為社會邊際成本，從而消除負的外部效應帶來的效率損失。

(一) 環境污染的外部效應[2]

完全競爭市場要求所有產品的成本和效益都內在化，也就是說，該產品的生產者要承擔生產這一產品而給社會帶來的全部成本，同時這一產品所帶來的全部好處都歸這一生產者或該產品的購買者享有。然而在現實生活中，有些產品或服務具有外部效應，即產品或服務對生產者或購買者以外的其他人所產生的影響。這種影響分為兩種情況:一種是外部效益，即產品或服務給所有者以外的其他人帶來的好處。當外部效應非常大而內部收益很少時，這種產品就可視為公共產品。另一種是外部成本，即產品或服務給所有者以外的其他人所帶來的損害。例如，生產過程中所排放的廢氣、廢水會污染環境，使生活在這一環境中的人們都受到損害。

(二)生產中的外部成本及解決方法

在私人生產的條件下，企業以自身利益為目標，它只考慮自己所承擔的成本以及自己所得到的收益，并以此作為生產決策的依據。正如福利經濟學第一定理所揭示的，在許多時候，企業這樣的生產決策行為與社會利益的實現沒有矛盾。但在某些時候，企業生產可能會造成外部成本，在這種情況下，市場競爭并不能自動地實現社會利益。例如環境污染就是外部成本的一個典型例子。企業排出了廢水、廢氣，污染了空氣和水源，生活在這一環境中的人們會因此而受到損害，而要消除這種污染則要花費成本。這種外部成本不僅會對消費者帶來損害，同時也會對其他生產者造成不利影響，如果政府不加以干預，存在污染行為的企業將給社會帶來效率損失。

解決環境污染的外部成本可以采用兩種方法[4]:第一，市場化方法——科斯定理。只要產權有明確的歸屬，市場機制就能有效地運行(價格機制)，政府對外部成本問題沒有干預的必要，市場能夠自動實現資源的有效配置。但是科斯定理的應用必須滿足下面至少一個條件:外部效應涉及的當事人很少;外部效應具有一定的可排斥性。第二，政府對外部成本的干預——庇谷稅。經濟學家庇谷認為，政府可按生產者所造成的邊際外部成本大小向企業征稅，這種使外部成本內部化獲得稅收被稱為庇谷稅或矯正稅。實施庇谷稅有以下兩種基本方法:一是向每一單位產品征收一個給定的稅額，這個稅額根據邊際外部成本的價值量來制定，課征對象是造成污染的企業產量。二是直接向外部成本本身征稅，對于造成污染的企業，不是按它的產量來征稅，而是根據他排放的廢水、廢氣以及它所含有的有害物質的數量來征稅。

綜上所述:由于實踐中大量的外部效應問題涉及的面很廣，而且許多具有排斥性，因此，指望企業環境污染的行為由市場機制來解決是不現實的;向每一單位產品征收一個給定的稅額，比較容易確定企業產量，但缺點是，一旦征收標準給定，企業就不會減少或消除外部成本的積極性，要使企業朝這一方向努力，就必須及時地根據企業邊際成本的變化情況調整征稅標準;直接向外部成本本身征稅，由于課稅的對象是直接造成外部成本的經濟指標，減少外部成本就可以減輕稅收，企業會對此作出較為積極的反應。因此，設置我國環保稅可采用庇谷稅的思想，將兩種方法有機結合。

三、我國擬征環保稅的總體思路

環境保護部副部長張力軍在全國污染減排工作會議上強調，2009年是實現“十一五”節能減排約束性目標的決定性一年，指出要著力做好以下六個方面的工作:一是強化減排目標責任制考核;二是嚴格控制新增排放量;三是著力推進工程減排和結構減排;四是大力推進監管減排;五是完善環境經濟政策，配合有關部門適當提高排污費、污水和垃圾處理費收費標準，研究設立環境稅，開展生態補償試點，總結各地排污權有償使用和交易工作，利用市場機制激勵企業污染減排;六是加強減排基礎能力建設。

(一)開征環保稅的總體思路

目前，我國環境保護稅費政策的基本格局是收費為主、稅收輔助、補貼配合。這些稅費政策的實施，基本上形成了限制污染、鼓勵保護環境與資源的政策導向，但相對于可持續發展的戰略目標而言，環境保護稅費政策還需要完善。加快環境稅費政策改革的總體思路[5]是:以科學發展觀為指導，圍繞落實中央經濟工作會議精神，堅持中國特色社會主義的環保新道路，堅持制約機制和激勵機制并重，既對高污染、高風險產品、工藝、企業加征稅費，又充分利用減稅措施，在所得稅、增值稅、消費稅、營業稅改革等方面融入環保要求，建立起支撐環境保護事業發展的環境稅費政策體系。

(二)開征環保稅的立法原則

1.環境保護和經濟發展相協調的原則

該原則在環保稅設置中主要有兩層含義:一是發展經濟不能犧牲環境。開征環保稅會增加企業的成本，對經濟的發展會有一定的影響，但基于保護環境的理念，我國仍有開征環保稅的必要性，尤其是對于那些嚴重污染的行為和破壞自然資源的行為，更是要課以重稅，在這種情況之下，要優先考慮環境的保護。二是環境保護要考慮其對經濟發展的負面影響。開征環保稅不能不考慮企業的稅收負擔，以及因此對經濟帶來的負面影響。這就要求我國在環保稅立法中應科學地設置環境稅的納稅主體、客體和稅率，運用環保稅的稅收優惠政策，考慮企業的整體稅負，把環保稅對經濟的負面影響降到最低限度。

2.“誰污染誰納稅”原則

該原則要求對污染嚴重的產品和服務課以重稅，對污染輕微的產品和服務實行較低的稅率，對防治污染實施項目的建設實行零稅率。隨著各國普遍利用環保稅來防止環境污染與生態破壞，環保稅越來越多地成為各個國家普遍開征的稅種。在環保稅的征稅對象和稅率的設計上大體應遵循稅收收入和環保資金相當的原則。在稅率上一般實行動態稅率，即根據治理污染和保護環境所需資金不斷調整具體的環保稅稅目的稅率，動態稅率的實行是稅負和污染相適應原則的直接體現，也是庇谷稅征稅辦法中向每一單位產品征收一個給定的稅額方法缺陷的有效彌補。

3.“使用者付費”原則

該原則的內涵是對使用有潛在污染產品的單位和個人征收相關的稅費，從而在一定程度上糾正外部負效應，解決社會外部成本的問題。對于污染企業通過價格機制的稅負轉嫁，將“誰污染誰納稅”原則設定下對其征收的環保稅過多地轉移給中低收入者，對需求彈性小的日用消費品在按照“使用者付費”原則征收環保稅時可對其進行適當的稅收減免或財政補貼。

4.保持稅收中性原則

保持稅收中性原則是環保稅順利實施的重要前提。在大多數西方國家，一般的稅收水平已經較高，推行一個新的稅種，尤其是在公平和效率上頗有爭議的環保稅，可能會遇到較多的政治和社會阻力。所以，許多國家推行環境稅時，都注意采取一些稅收中性的措施，使納稅人獲得與其所支付環保稅等值的利益，以保證不增加納稅人稅收負擔的總體水平，也使環保稅能有序順利地實施。常見的有政府補貼、稅收返還、減稅(例如收入稅、勞動力稅、資本稅和消費稅)等財稅政策。這一點，在我國現階段擬征環保稅的進程中應予以充分的注意。

總之，加快推進環境稅費政策改革，既是落實中央關于有效應對當前經濟形勢、保持經濟社會平穩較快發展的重要舉措，也有利于激勵企業積極開展節能減排工作，實現環境保護優化經濟增長的目標。國務院必須會同財政部、國家稅務總局、環保部等有關部門，加快改革創新步伐，加強協調配合，積極有序推進。

四、我國環保稅制的設置

環保稅[6]是指對環境與生態保護有積極影響的稅收制度。環保稅有狹義、中義、廣義之分:狹義的環保稅，認為環保稅就是環境污染稅，即國家為了限制環境污染的范圍、程度，而對導致環境污染的經濟主體征收的特別稅種;中義的環保稅，認為環保稅是對一切開發、利用環境資源(包括自然資源、環境容量資源)的單位和個人，按其對環境資源的開發、利用強度和對環境的污染破壞程度進行征收或減免的一種稅收，這種觀點認為，環境稅主要包括自然資源稅和環境容量稅;廣義的環保稅，認為環保稅是稅收體系中與環境資源利用和保護有關的各種稅種和稅目的總稱，這種觀點認為，環境稅不但包括污染排放稅、自然資源稅等，還包括為實現特定的環境目的而籌集資金的稅收，以及政府影響某些與環境相關的經濟活動的性質和規模的稅收手段。

我國現階段應在循序漸進的基礎上加快環保稅的出爐，考慮到我國現階段的宏觀經濟狀況、社會與生態環境、企業稅負水平、稅收征管水平，我國擬征的環保稅應是中義的環保稅，且應作為一個獨立的稅種分污染稅和生態稅兩個子目來設置。這樣做一方面可以使我國新出爐的環保稅與國際接軌，便于合作與比較;另一方面也是貫徹我國可持續發展戰略基本國策的重要舉措。

(一)污染稅

污染稅是對排放污染物和存在污染行為的單位和個人征收的一種稅。

1.征稅范圍

在中華人民共和國境內排放的污染物和相應的污染行為。對征稅范圍[7]從經濟學原理的角度出發，我們可以得到如下認識:對具有外部效應的產品或服務征稅應當直接課征到產生外部成本的活動上去。如果某些商品的生產過程涉及到廢棄物的排放，則應當是廢棄物排放活動本身被作為課稅對象，而不是商品本身;當然，在某些情況下由于對廢棄物排放進行監管比較困難，在別無選擇的情況下只能對與廢棄物排放最為相關的一項活動進行課稅。但是只要可能，征稅部門在確定課稅對象時應針對污染活動直接征稅。

2.納稅義務人

根據“誰污染誰付費”的原則，污染稅的納稅義務人是排放污染物和存在污染行為的單位和個人。

3.稅目及納稅環節

(1)廢氣

考慮到我國的實際情況，對廢氣征稅主要針對向大氣中排放二氧化硫和氮氧化物的單位和個人征稅。根據二氧化硫和氮氧化物的排放濃度達到的等級標準，在單位或個人排放環節從量定額計征。

(2)廢水

為貫徹可持續發展戰略的基本國策和節約用水、促進水資源循環利用的要求，對廢水征稅主要是城鎮和城市中的工業污水和生活污水。將污染物的種類和濃度不同的各種工業廢水和生活廢水，根據其污染濃度折換成“標準單位”，在單位或個人排放環節從量定額計征。

(3)廢渣

為貫徹環保理念，對廢渣征稅主要是工業固體廢棄物、城鎮和城市生活垃圾，對生活垃圾特別是一次性消費品，在其生產或使用環節從量定額計征。

(4)噪聲

對噪聲征稅主要是對機器噪聲的產生者在特定地區產生噪聲的行為征稅(主要是針對航空公司)。對機場周圍產生的噪音，按飛機的著陸次數對航空公司從量定額計征。

4.稅率

針對環保稅這頗有爭議的稅種，環保主義者倡導零污染，經濟學家則認為零污染意味著零發展。稅率定得太高，有可能加大企業的成本，降低企業的市場競爭力;稅率定得太低，不能發揮提高相對價格的作用，對污染行為沒有約束力，環境狀況惡化的趨勢將難以改變。理論上，最適宜的稅率應等于在有污染排放水平下每單位污染物造成的邊際損害或邊際污染成本。

由于我國各地氣候條件、產業發展狀況、人口密度以及對環境的需求程度等因素的差異，同樣的污染物在不同地區，其邊際社會損害程度有所不同，對污染稅應實施差別定額稅率。

(二)生態稅

生態稅[8]收是指以保護生態環境和自然資源為主要目的，向所有因其生產和消費而造成外部不經濟的納稅人課征的稅收。

1.征稅范圍

在中華人民共和國境內消費具有破壞生態環境的產品或享受具有潛在破壞生態環境服務的行為。

2.納稅義務人

根據“使用者付費”的原則，生態稅的納稅義務人是消費具有破壞生態環境的產品或享受具有潛在破壞生態環境服務的行為的單位和個人。

3.稅目及納稅環節

(1)二氧化碳

考慮到全球變暖與溫室效應導致海平面上升的危險后果，將二氧化碳列為征稅子目主要是為了控制二氧化碳的排放，其并不是直接對二氧化碳的排放量征稅，而是對煤、石油、天然氣等化石燃料在單位和個人在消費時按含碳量從量定額計征。

(2)損害臭氧化學品

針對南極臭氧空洞的逐漸擴大帶來的對人類生產生活的不良影響，對損害臭氧化學品征稅主要是針對含有氟里昂的產品，在零售環節由零售企業在單位和個人在購買該類產品時從量定額代扣代繳。

(3)農業污染

為貫徹可持續發展原則和保護我國有限的耕地資源，該子目主要針對造成農業污染的農藥和化肥征稅，在零售環節由該類零售企業在農業生產者購買該類產品時從量定額代扣代繳。

4.稅率

對生態稅應實施從量計征的差別定額稅率。

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(責任編輯:楊全山)